II SA/Op 483/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz M. O. kwotę 340,50 (trzysta czterdzieści 50/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiot skargi wniesionej przez M. O. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 października 2013 r., nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 10 czerwca 2013 r., nr [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r. skarżąca wystąpiła do Miejskiego Urzędu w Głuchołazach o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką K. S., która jest osobą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe, począwszy od maja 2011 r., co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego w dniu 13 września 2011 r. przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Nysie. Decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 2, art. 3 pkt 22 oraz art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego w Głuchołazach, działająca z upoważnienia Burmistrza Głuchołaz, nie przyznała M.O. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. matką skarżącej – K. S. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca nie spełnia ustawowej przesłanki uprawniającej do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do 20 września 2011 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nysie jako osoba bezrobotna, zaś znaczny stopień niepełnosprawności u jej matki orzeczono od maja 2011 r. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W odwołaniu od powyższej decyzji M. O., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie zrezygnowała z zatrudnienia, co skutkowało odmową przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i składki zdrowotnej; oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad zaufania do państwa i prawa oraz ochrony praw nabytych. M. O. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania wnioskowanego świadczenia oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto z ostrożności procesowej wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). W uzasadnieniu strona wskazała, że spełniła przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Rezygnacja ta polegała na wyrejestrowaniu się z Powiatowego Urzędu Pracy i tym samym faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast w związku z tym, że w okresie od utraty statusu osoby bezrobotnej zmuszona była sprawować stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, nie podjęła zatrudnienia w żadnej z wymienionej w art. 3 pkt 22 ustawy formie. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 października 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium dowodziło, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostająca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 16a ustawy nie określa natomiast, że warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotne są zatem okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia. Organ odwoławczy odnotował, że stosunek pracy M. O. ustał z dniem 30 czerwca 2009 r. w wyniku rozwiązania przez pracodawcę, zaś utrata statusu bezrobotnej z dniem 20 września 2011 r. nastąpiła na wniosek strony. Z kolei, z treści oświadczenia strony wynika, że od 1 lipca 2011 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką. W materiale dokumentacyjnym sprawy znajduje się również decyzja Burmistrza Głuchołaz w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2011. W ocenie Kolegium, wskazane dowody nie pozwalają jednak ustalić, kiedy i czy nastąpiła faktyczna rezygnacja z zatrudnienia przez M. O. Dlatego, ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić, do kiedy faktycznie była zatrudniona M. O., czy znajdujące się w aktach sprawy świadectwo pracy z dnia 30 czerwca 2009 r. jest jej ostatnim świadectwem pracy, czy też po tym dniu podejmowała jeszcze zatrudnienie, w jaki sposób nastąpiło rozwiązanie umowy o pracę oraz kiedy nastąpiła faktyczna rezygnacja z zatrudnienia przez M. O. Kolegium zobowiązało również Burmistrza Głuchołaz do wyjaśnienia kwestii posiadania przez stronę gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha przeliczeniowego. W tym zakresie należy - zdaniem Kolegium - ustalić, czy w dacie złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy M. O. była nadal właścicielem gospodarstwa rolnego, co potwierdzi aktualna decyzja podatkowa określająca łączne zobowiązanie pieniężne na rok 2013. Podsumowując, Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w niepełnym materiale dowodowym, a więc z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, M.O., reprezentowana przez pełnomocnika, ponownie zgłosiła zarzut naruszenia art. 16a ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, co skutkowało odmową przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego i składki zdrowotnej; oraz naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad zaufania do państwa i prawa oraz ochrony praw nabytych. W związku z tym wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zwrotu wydatków według spisu przedłożonego na rozprawie. Skarżąca nie zgodziła się z tą częścią uzasadnień decyzji, w której organy obu instancji uznały, że z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium jednocześnie dokonało błędnej interpretacji przepisu art. 16a ust. 1 ustawy, zatem organ drugiej instancji "z góry" przekreślił szanse skarżącej na przyznanie spornego zasiłku. W tym zakresie skarżąca wywodziła, że jej rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej polegała na wyrejestrowaniu się z urzędu pracy i faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem skarżącej, pominięcie w art. 16a ust. 1 ustawy sytuacji niepodejmowania zatrudnienia może mieć charakter niezamierzony, gdyż celowe jego pominięcie świadczyłoby o niekonsekwencji, braku racjonalności ustawodawcy i niekonstytucyjności stworzonego przezeń prawa. Przyjęta przez organy obu instancji interpretacja jest sprzeczna z Konstytucją RP, gdyż dotyka praw już nabytych przez skarżącą. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna. Zdaniem skarżącej, w jej sprawie takie względy i okoliczności nie miały miejsca. W dniu 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący świadczenia pielęgnacyjnego i orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Opowiadając się za stosowaniem szerokiego rozumienia przesłanki "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, skarżąca podkreśliła, że zasadnicze rozstrzygnięcie omawianego problemu zapewnia stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaś powszechne związanie orzeczeniami Trybunału powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania, jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Końcowo, skarżąca wskazała, że możliwość zaskarżenia uzasadnienia spotyka się na gruncie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego z aprobującym stanowiskiem. Dodała, że jej sytuacja jest szczególnie trudna i spełnia kryterium dochodowe do uzyskania uprawnienia do specjalnego dodatku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podkreślając, że zaskarżona decyzja nie przesądza o prawie M.O. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie może być mowy o naruszeniu praw nabytych, gdyż nie dotyczy ona świadczenia pielęgnacyjnego. Na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo zażądała zwrotu kosztów podróży w wysokości 83,50 zł. W tym też dniu Sąd zawiesił przedmiotowe postępowanie w związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego odnośnie zgodności art. 16a ust. 1 ustawy z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP, a następnie postępowanie podjął - postanowieniem z dnia 15 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że przedmiot kontroli Sądu stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji, ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 K.p.a. Wedle tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ drugiej instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a., ogólną zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak więc, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji nie jest przesłanką wystarczającą do wydania decyzji kasacyjnej. Zakończenie postępowania odwoławczego w taki sposób wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, chodzi zatem o sytuacje, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji, sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Jak już zauważono, przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Przed wyjaśnieniem tego stanowiska celowe jest przypomnienie, że organy obu instancji orzekały w przedmiocie przyznania M. O. specjalnego zasiłku opiekuńczego, o jakim mowa w art. 16a cyt. wcześniej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej nadal "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Specjalny zasiłek opiekuńczy wprowadzony został ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), którą dodano przepis art. 16a, a który to przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do ust. 2 art. 16a ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, czyli nie jest wyższy niż 623 zł na osobę. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Ostatnio wskazany przepis uznany został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, za zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP. Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, Kolegium wskazało, że Burmistrz Głuchołaz zobowiązany jest ustalić, do kiedy faktycznie była zatrudniona M. O., czy znajdujące się w aktach sprawy świadectwo pracy z dnia 30 czerwca 2009 r. jest jej ostatnim świadectwem pracy, czy po tym dniu podejmowała jeszcze zatrudnienie, w jaki sposób nastąpiło rozwiązanie umowy o pracę oraz kiedy nastąpiła faktyczna rezygnacja z zatrudnienia przez M. O. Ponadto organ pierwszej instancji zobligowany został do ustalenia, czy w dacie złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy M. O. była nadal właścicielem gospodarstwa rolnego. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które nakazują organowi podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie załatwienie sprawy po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, stwierdzając potrzebę przeprowadzenia przez Burmistrza Głuchołaz dodatkowego postępowania dowodowego, organ odwoławczy ograniczył swoją rolę do funkcji kontrolnej. Jak wyżej wskazano, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. Stosownie do uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a., organ drugiej instancji mógł przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie o ww. informacje, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W tym miejscu celowe jest przytoczenie trafnej argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. (...) Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2123/11, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Kolegium nie wypełniło powyższych obowiązków. Żądanie dostarczenia przez skarżącą aktualnej decyzji podatkowej w celu ustalenia, czy można jej przypisać status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, niewątpliwie mieściło się w granicach przysługujących organowi odwoławczemu uprawnień do uzupełnienia dowodów i materiałów. Odnotować przyjdzie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 25 października 2013 r., aktualna pozostawała uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12), zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jej brzmieniu do 14 maja 2014 r. W uchwale tej wskazano m.in., że rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, jak osoby wykonujące formy aktywności zawodowej określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wynika to z faktu, że tacy rolnicy znajdują się w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej niż osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy bierze się pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. Rolnik prowadzący gospodarstwo rolne działa bowiem na własny rachunek, ponosząc ryzyko gospodarcze, oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. To właśnie różni go w sensie ekonomicznym od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy form aktywności zawodowej. Ponadto rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, zaś podejmowanie przez niego działań w ramach zarządzania gospodarstwem nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia. Dlatego też, w myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Z uwagi na podobieństwo rozważanej w uchwale formy pomocy w postaci świadczenia pielęgnacyjnego do specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchwała ta miała zastosowanie w niniejszej sprawie. Konieczne zatem było ustalenie, czy skarżąca faktycznie jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne i czy je prowadzi. W omawianym zakresie organ odwoławczy nie dokonał jednak oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a nadto nie podjął próby wyjaśnienia z urzędu ewentualnych wątpliwości, stosownie do art. 136 K.p.a. W tym miejscu zauważenia wymaga, że nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), uregulowała zasady ustalania prawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dla osoby będącej rolnikiem (małżonkiem rolnika, domownikiem), która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (art. 17b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujący od dnia 15 maja 2014 r.). Badając dalej zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że także pozostałe okoliczności, które - zdaniem Kolegium - winny zostać wyjaśnione, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. Zalecenie dotyczące zbadania, czy znajdujące się w materiale dokumentacyjnym świadectwo pracy z dnia 30 czerwca 2009 r. jest ostatnim świadectwem pracy strony wydaje się zbędne w świetle jej pisemnych wyjaśnień, w których wyraźnie stwierdziła, że po ustaniu zatrudnienia w dniu 30 czerwca 2009 r. (rozwiązanie stosunku pracy na podstawie art. 36 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy, za trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia przez pracodawcę) zarejestrowała się w urzędzie pracy, jednak zrezygnowała ze statusu osoby bezrobotnej i od 1 lipca 2011 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z podjęciem się opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe (orzeczenie z 13 września 2011 r.). Jeśli jednak organ odwoławczy powziął wątpliwości odnośnie przebiegu pracy zawodowej skarżącej, to powinien je wyjaśnić, wzywając M. O. do złożenia stosownego oświadczenia lub nadesłania odpowiednich dokumentów. W świetle powiedzianego dotąd uznać należy, że w sytuacji braku sporu co do legitymowania się przez K. S. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i co tego, że skarżąca - jako córka sprawująca stałą opiekę nad niepełnosprawną matką - należy do kręgu osób uprawnionych do występowania o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a także gdy materiał dokumentacyjny pozwalał na ustalenie dochodu rodziny i jednocześnie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym uprawnienia wynikające z art. 136 K.p.a., to rzeczą Kolegium było dokonanie ponownej, całościowej oceny w zakresie przyczyn wydania orzeczenia w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, po wcześniejszym wyjaśnieniu własnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie może bowiem uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia lub gdy możliwe jest jego uzupełnienie w ramach posiadanych kompetencji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że podane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ Kolegium nie wykazało, iż postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania i materiał dowodowy wymaga uzupełnienia właśnie przez ten organ. Kolegium, o ile dostrzegło taką potrzebę, mogło samo zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie, czy po ustaniu stosunku pracy 30 czerwca 2009 r. podejmowała jeszcze jakieś zatrudnienie i czy nadal - jako właścicielka - prowadzi gospodarstwo rolne. Jak wskazano wyżej, wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej obliguje Sąd przede wszystkim do zbadania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nie można jednak pominąć, że sformułowane przez organ odwoławczy zalecenia do ponownego rozpatrzenia sprawy, odnoszące się do konieczności ustalenia przez Burmistrza Głuchołaz, czy i kiedy nastąpiła faktyczna rezygnacja z pracy, wynikały z wadliwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy, a konkretnie przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia". Sąd zwraca uwagę, że opowiada się za prokonstytucyjną wykładnią tego przepisu (o czym jeszcze poniżej), podzielając w tej mierze argumentację skargi. Zgodnie z treścią komentowanego przepisu, przesłankami warunkującymi przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego są: konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co do której ciąży obowiązek alimentacyjny po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, oraz rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki przez osobę taką opiekę sprawującą. W sprawie należy jeszcze odnotować, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest świadczeniem przysługującym osobie niepełnosprawnej, lecz jest świadczeniem mającym częściowo zrekompensować członkowi jej najbliższej rodziny (zobowiązanemu do alimentacji) to, że z uwagi na konieczność sprawowania osobistej stałej opieki musiał on zrezygnować z zarobkowania - wykonywania pracy lub innej działalności służącej uzyskiwaniu środków niezbędnych do utrzymania oraz innych związanych z tym świadczeń. Nie jest to również świadczenie, jakie przysługuje na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej osobom i rodzinom, które znalazły się w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej, na skutek nieprzewidzianych wcześniej okoliczności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1141/13 - LEX nr 1432711). Przypomnieć należy, że w zaskarżonej decyzji akcentowano konieczność spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rozumianej jako faktyczna rezygnacja, a nie niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Jednocześnie, odwołując się do ustawowej definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", Kolegium przytoczyło stanowisko organu pierwszej instancji, wedle którego strona nie zrezygnowała z zatrudnienia, skoro wcześniej była zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna. Zdaniem Sądu, w kwestii tej pominięto, że wśród szeregu wymienionych w art. 16a ust. 8 ustawy okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca nie wymienia statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu takich osób możliwości ubiegania się o ten zasiłek, to zamieściłby taki zapis w tym przepisie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 599/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym, jeśli w dacie ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności K. S. skarżąca była bezrobotna, to zgodnie z definicją osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy, osoba posiadająca taki status jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Gdy zachodzi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, osoba taka rezygnuje z gotowości do pracy, czyli także z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać. W konsekwencji, w przypadku opisanym wyżej, trzeba więc przyjąć - o ile nie będą przeczyć temu inne okoliczności sprawy - że zaktualizowała się przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Dodać należy, że przesłanka ta nie została obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić w stosunku do uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności. Decyzja w tej kwestii należy do osoby sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym. W kontekście przesłanek z art. 16a ust. 1 ustawy istotne jest natomiast to, czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Ważne są zatem powody i cel, dla których opiekun rezygnuje z zatrudnienia, bowiem sprawowanie opieki powinno być wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia. Przy tym należy zauważyć, że zatrudnienie było możliwe, bowiem osoba rezygnująca była zdolna do pracy, a zatem nastąpiła sytuacja rezygnacji z zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w kontrolowanej sprawie, organy nie dokonały interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy w wyżej przedstawiony sposób. Z powiedzianego dotąd wynika, że błędna jest dokonana przez organy obu instancji wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy, która zakłada, że w użytym w tym przepisie pojęciu "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie mieści się m.in. sytuacja, w której opiekun osoby niepełnosprawnej rezygnuje z potencjalnej pracy. Ponadto, z uwagi na prezentowane przez organy administracji stanowisko, wedle którego w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek faktycznej rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy, stwierdzić trzeba, że jest ono nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP (tak: np. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 791/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić trzeba argumentację wskazaną m.in. w powołanym ostatnio wyroku, że zasada równości nie pozwala na różnicowanie podmiotów prawa, które charakteryzują się daną cechą istotną (relewantną). Zgodnie z tą zasadą, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Natomiast dokonana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy różnicuje potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania stałej opieki w następstwie rezygnacji z zatrudnienia oraz na tych, którzy podobnie jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny nie pozostając w zatrudnieniu, a jedynie powstrzymując się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki. Mówiąc inaczej, za zgodne z art. 32 Konstytucji RP nie sposób przyjąć, iż w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich będzie przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bo w tym celu zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwało, ponieważ osoba ta, pomimo faktycznego sprawowania opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia nie spełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (tak WSA w Gdańsku w wyrokach: z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 549/14 i z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 645/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestii zaś dopuszczalności prokonstytucyjnej wykładni komentowanego przepisu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2082/12. Sąd popiera również argumentację prezentowaną przez sądy administracyjne w wielu wyrokach, w których rozważano kwestię prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy, że fikcją byłoby wymaganie od osób opiekujących się niepełnosprawnymi, aby podejmowali pracę tylko po to, by z niej zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Należy też zaznaczyć, że art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) zmienił treść art. 16a ust. 1 ustawy, wyraźnie regulując kwestię prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten ma obowiązywać dopiero od dnia 1 stycznia 2015 r., jednak sam fakt wprowadzenia regulacji o takiej treści potwierdza potrzebę dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, a w dalszej kolejności powoduje uznanie niepodejmowania zatrudnienia za równoznaczne z pojęciem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Końcowo odnotować przyjdzie, że postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. (sygn. akt P 1/14) Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym WSA w Poznaniu o konstytucyjność art. 16a ust. 1 ustawy, z powodu którego to pytania zawieszono niniejsze postępowanie, uznając tę kwestię za dostatecznie wyjaśnioną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13). W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 17 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że problem konstytucyjny wynikający z pytania prawnego wiąże się z brakiem unormowania sytuacji osób, które były beneficjentami określonego świadczenia w poprzednim stanie prawnym, a którym świadczenie to już nie przysługuje. Chodzi zatem o problem intertemporalny. Z kolei w ww. wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 cyt. wyżej ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 ustawy, jest niezgodny z Konstytucją RP, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie ustawy. Następstwem tego wyroku było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to cyt. wyżej ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, stwarzająca możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy dnia 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r. W tym stanie rzeczy, uwzględniając okoliczność, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, Sąd postanowił o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. W dalszym postępowaniu organ odwoławczy dokona oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie żądanego przez skarżącą zasiłku, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni tego przepisu, a przed orzeczeniem co do istoty sprawy poczyni konieczne ustalenia dotyczące stanu faktycznego, w tym dotyczące ewentualnego skorzystania przez stronę z uprawnienia przewidzianego w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przy czym zakres tej oceny oraz ustaleń powinien uwzględniać zmiany stanu prawnego.