II SA/Op 483/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. S. i J. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. J. S. i J. S., reprezentowani przez pełnomocnika - adw. Z. K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...], w sprawie ustalenia na rzecz B. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku usługowo-magazynowego wraz z jego rozbudową o dodatkowa część magazynową i zaplecze sanitarne oraz realizację urządzeń infrastruktury technicznej i pozostałych elementów zagospodarowania umożliwiających sprawne funkcjonowanie inwestycji, na terenie działek nr a i nr b, k.m. [...], obręb [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym przesądza możliwość posadowienia przy granicy nieruchomości skarżących działalności produkcyjnej, względnie posadowienia budynków według dowolnych parametrów wysokościowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie odniosło się do wniosku dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego przepisu wynika, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności, ta tymczasowa ochrona następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 61 § 6 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 485). Wskazane wyżej ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich kompletne wyliczenie. Powtórzyć przyjdzie, że przesłankami tymi jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnienia wymaga, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne - podobnie jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2015 r., II GZ 336/15 oraz z 25 czerwca 2015 r., II OZ 599/15). W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Przedmiotem wstrzymania mogą być zatem jedynie takie akty lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne i nadają się do wykonania (wymagają wykonania), przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia NSA z 13 kwietnia 2016 r., II OSK 696/16 i z 9 marca 2016 r., II OSK 363/16). Tymczasem decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, nie kwalifikuje się do wykonania. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wywołuje bowiem skutków materialnoprawnych, ze względu na które podlegałaby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Na podstawie zaskarżonej decyzji inwestor nie może rozpocząć żadnych robót budowlanych. Decyzja ta stwierdza jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. To nie decyzja określająca warunki zabudowy, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu. Decyzja ta, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę, czy też do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. na tym etapie postępowania nie można tym samym stwierdzić zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Dodać jeszcze trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. Z tego też powodu wniosek skarżących nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponadto nie sposób nie dostrzec, że skarżący w uzasadnieniu wniosku nie wykazali, iż zaktualizowały się przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić trzeba, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje jedną z przesłanek określonych w art. 61 § 1 P.p.s.a. Rzeczą sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznając wniosek w tym zakresie, sąd uwzględnia wszystkie okoliczności przemawiające za wnioskiem lub przeciwko niemu. Jak trafnie odnotował Naczelny Sąd Administracyjny, zawarte w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są nieostre, wobec czego wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji strony skarżącej albo - w razie konieczności - zobrazowania opisanej we wniosku sytuacji za pomocą odpowiednich dokumentów (por. postanowienie z dnia 19 maja 2011 r., II FSK 935/11). W rozpoznawanej sprawie złożony wniosek nie został przez skarżących poparty jakąkolwiek argumentacją, z której wynikałoby, na czym ma polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, ani z jakich powodów jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. O wskazaniu takiej argumentacji nie może świadczyć ogólny pogląd skarżących o szkodzie, czy niebezpieczeństwie mających wynikać z możliwości posadowienia produkcji przy granicy z ich nieruchomością, bądź posadowienia budynków według dowolnych parametrów. Natomiast, jak już wywiedziono wcześniej, dla uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., konieczne jest odniesienie się do konkretnych okoliczności, umożliwiających sądowi dokonanie ich oceny, zaś ciężar udowodnienia zaistnienia tych przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Na tle tego zagadnienia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak jest podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z 15 stycznia 2015 r., I OZ 1236/14). Podnosi się również, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14). W przekonaniu Sądu, w pełni zasadne jest też stanowisko, wedle którego postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2012 r., II GZ 455/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali zarówno przesłanek, na jakich opierają swój wniosek, jak też nie przedstawili żadnych okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak już wyjaśniono wcześniej, wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2016 r., ustalająca warunki zabudowy terenu, nie nadaje się do wykonania. Jej wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z jej treścią. Dodać można, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie, jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Stronom tego postępowania przysługuje zatem prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego i skarga kasacyjna, a także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Z przedstawionych względów, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.