II SA/Op 485/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia NSA Gerard Czech Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska -Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. T. i T. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 23 maja 2016 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem dnia 19 sierpnia 2016 r. K. T. i T. Z., reprezentowani przez pełnomocnika, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia [...], Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...]. Wskazali, że uchwałę tę skarżą w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Podnieśli, że skarżona uchwała została wydana z naruszeniem ich interesu prawnego i uprawnień poprzez naruszenie następujących przepisów: 1) art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 - zwanej dalej u.p.z.p.) w ten sposób, że zakres prac poprzedzających postępowanie planistyczne był nieadekwatny do zmian wprowadzanych na mocy zaskarżonej uchwały; 2) art. 17 pkt. 9 u.p.z.p. z powodu nieuwzględnienia informacji płynących od organów uzgadniających np. Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W pierwotnym postanowieniu ww. organ zakazał ingerowania w historyczną zabudowę i wówczas sprawa miała nr [...], lecz na skutek "odpowiedniej ingerencji" sprawie zmieniono numer na [...]. oraz osobę ją prowadzącą i organ ten "dziwnym sposobem" zmienił stanowisko, podczas gdy nie zmienił się ani projekt planu ani sytuacja w terenie; 3) art. 17 pkt 12 u.p.z.p. z powodu nierozpatrzenia zgłoszonych uwag, a jedynie "odpisanie na nie" w niedyplomatyczny sposób; 4) art. 42 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 - zwanej dalej u.o.o.ś.), przez brak załączenia do przyjętego planu miejscowego uzasadnienia zawierającego informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa; 5) art. 43 u.o.o.ś. z uwagi na brak podania do publicznej wiadomości informacji o przyjęciu dokumentu i o możliwościach zapoznania się z jego treścią oraz z uzasadnieniem i podsumowaniem; 6) art. 53 u.o.o.ś. przez brak uzgodnienia z właściwymi organami zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, a także uwzględnienie tej prognozy, w sytuacji gdy zawiera informacje i wnioski sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym sprawy oraz właściwościami terenu, który miała analizować; 7) art. 55 ust. 3 u.o.o.ś. przez brak załączenia do przyjętego planu miejscowego podsumowania zawierającego uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także pozostałe wymagane informacje. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podali, iż nie powinno budzić wątpliwości istnienie po ich stronie interesu prawnego we wniesieniu skargi i w tym, że zaskarżoną uchwałą został on naruszony. Jego podstawą są normy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które w tej sprawie zostały przekroczone. Tę okoliczność, zdaniem skarżących, potwierdza pismo WIOŚ w Opolu z dnia 12 czerwca 2016 r. Skarżona uchwała umożliwi rozbudowę istniejącej huty, a to spowoduje zwiększenie już notowanych przekroczeń. Ponadto, źródłem ich interesu jest art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, albowiem skarżący zgłosili zakłócanie spokoju przez funkcjonującą hutę - sprawa prowadzona przez KP w [...], nr [...]. Uznali również, że na skutek uchwały stworzono możliwość rozbudowy ciągów komunikacyjnych, co spowoduje ograniczenie i ewentualne odjęcie prawa własności nieruchomości skarżących. W ocenie skarżących, popełniono szereg błędów w procedurze planistycznej. W tej kwestii powieli zarzuty, jakie zawarli w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Akcentowali, że przedmiotem prac planistycznych "jest próba wciśnięcia wielkiego zakładu produkcyjnego w małą osadę (...), pomiędzy obszarem Natura 2000, a terenem chronionego krajobrazu." Nie można bowiem rozbudować fabryki, gdzie znajdują się zabytkowe domy robotników i kompleks ten objęty jest ochroną konserwatorską. Stwierdzili, że Gmina w ramach władztwa planistycznego przedkłada interesy fiskalne nad interesami mieszkańców. Przy czym, postanowienia planu skutkują naruszeniem ładu przestrzennego, bowiem pomiędzy tereny mieszkaniowe lokalizuje się zakład produkcyjny - § 1, a z zabudowy mieszkaniowej "ma się stać" terenem składów, magazynów i parkingów - § 4 planu. Emisje hałasu i spalin z parkingów oddziaływać będą na działkę a - § 6 ust. 2, podobnie na działki b, c, d (dodatkowo z placów manewrowych i magazynów) - § 14. Plan nie przewiduje jednocześnie lokalizowania urządzeń chroniących przed tymi emisjami. Pomiędzy zabudową rozproszoną planuje się intensywną zabudowę wielkogabarytową - § 7 ust. 2 pkt. 2 i 4. Pomiędzy zabudowania robotnicze planuje się zlokalizować 3-kondygnacyjną halę wysoką na 12 m - § 7 ust. 2 pkt. 5, 6 i 7 planu. Jednocześnie zakazuje się lokalizacji funkcji mieszkaniowej i użyteczności publicznej oraz zamieszkania zbiorowego - § 7 ust. 3 planu. Postanowienia § 12 planu powodują, że wprowadza się minimalne parametry zabudowy, których nigdy nie spełnią obiekty właścicieli nieruchomości leżących wokół zakładu. To sprawia, że nie uzyskają oni pozwoleń na budowę, rozbudowę, modernizację swoich nieruchomości. Również pominięte zostały reguły ochrony konserwatorskiej, a dla "terenu" obowiązuje Gminny Program Opieki nad Zabytkami na lata 2013 - 2016 przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Ozimku z 24 stycznia 2013 r. Według § 9 ust. 2 pkt 4 i § 10 planu, przez osadę robotniczą "ma biec obecnie" ciężki transport. Pominięto natomiast, że zakład w całości należy do obiektów zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. Skoro planowana zabudowa leży na terenie chronionego krajobrazu - § 13 planu - to konieczna jest opinia Wojewódzkiej Rady Ochrony Przyrody, której brak. Jeżeli chodzi o wykonaną prognozę oddziaływania na środowisko "to trudno oprzeć się wrażeniu, że dotyczy ona chyba innego obszaru." Skarżący zwrócili także uwagę na okoliczność, że postępowanie planistyczne zostało zakończone podjęciem skarżonej uchwały, pomimo toczących się postępowań zażaleniowych (dotyczących organów uzgadniających). Okoliczność, że działki skarżących znajdują się poza terenem planu, nie oznacza, iż oddziaływanie ze strony inwestycji nie będzie dotyczyło ich działek. Skarżący stwierdzili, że skarga jest zasadna i winna być uwzględniona z powodu naruszenia prawa własności ich nieruchomości - art. 140 k.c. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy w Ozimku wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu zaakcentował, iż skażona uchwała została podjęta z zachowaniem procedury sporządzania planu. Organ wywodził, że zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w samej skardze skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia tą uchwałą. Stąd też organ uznał, iż skarżący nie posiadają legitymacji do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie. Organ zwrócił też uwagę na okoliczność wyciągania przez skarżących bezpodstawnie daleko idących wniosków z treści planu, które odbiegają od rzeczywistości. Z kolei "odjęcie prawa własności ich nieruchomości" w żaden sposób nie wynika z ustaleń planu, który nie obejmuje nieruchomości skarżących i nie oddziałuje na nie w jakikolwiek sposób. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, obszernie odnosząc się do jej zarzutów, wykazując ich bezzasadność w świetle cytowanych postanowień skarżonego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - zwanej dalej P.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 cyt. ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej nadal u.p.z.p.). Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm. - zwaną dalej w skrócie u.s.g.) do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie warunek ten skarżący spełnili, a skarga wniesiona została zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. istotnym jest, że skargę taką może wnieść wyłącznie podmiot, którego indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołują się skarżący. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim właśnie ową bezpośredniość oraz konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W świetle powyższe zaakcentować przyjdzie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Składający skargę musi więc w pierwszej kolejności wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13; z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12; z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1374/11; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, to skarżący musi wykazać, że jego interes prawny został naruszony kwestionowaną przez niego uchwałą. W tym miejscu odnotować trzeba, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Wyjaśnić też przyjdzie, iż gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego, mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, LEX nr 1483388). W niniejszej sprawie skarżący powinni zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Ozimku z dnia [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] - został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W celu dalszych rozważań odnotować należy, że przedmiotowy plan obejmuje tylko obszar nieużytków znajdujących się obok terenu Huty, która funkcjonuje od szeregu lat. Ustalenia planu - § 7, odnoszą się do składu, magazynu jako przeznaczenia podstawowego oraz zabudowy usługowej - jako funkcji uzupełniającej. Zatem umożliwiają zrealizowanie na tym terenie objętym planem magazynu, nie zaś obiektu produkcyjnego (huty), a oddziaływanie na środowiska tego przedsięwzięcia nie może przekroczyć granicy tego terenu - § 11 ust. 2 planu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, iż zaskarżona uchwała narusza ich indywidualny interes prawny. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, iż w skardze skarżący wskazują na art. 140 k.c., który określa treść prawa własności. Przepis ten, jak wywodził pełnomocnik skarżących, przyznaje im jako właścicielom prawo do korzystania z nieruchomości, z wyłączeniem innych osób oraz prawo do rozporządzania nieruchomością w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Jednakże - co należy podkreślić - nieruchomość skarżących (ich działki) znajduje się poza obszarem (terenem) zaskarżonego planu. Natomiast, jak wskazuje analiza akt sprawy, w szczególności pism skarżących, istotą ich żądania była negacja w całości podjętego planu dla terenu o pow. ok. 4 ha, położonego w południowo-zachodniej części sołectwa [...], przy czym od razu dostrzec trzeba, że zapisy planu nie odnoszą się w jakikolwiek sposób do ich nieruchomości. Zabudowania robotnicze znajdują się bowiem po północnej stronie objętego planem terenu 1PSU/ZZ. Jednocześnie, z uwagi na zarzuty skarżących dotyczące zagrożenia naruszenia zapisami planu ich interesu, w ocenie Sądu, zachodziła potrzeba odniesienia się w kwestii ewentualnego przekroczenia granic upoważnienia ustawowego Rady Miejskiej w Ozimku i tym samym naruszeń przepisów chroniących prawo własności skarżących, jako naruszających ich interes prawny. Dlatego też, ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). W rozpatrywanej sprawie natomiast nie sposób stwierdzić naruszenia atrybutów prawa własności przysługujących skarżącym wobec ich nieruchomości uchwalonym planem. Podnoszone bowiem przez skarżących okoliczności - przekroczenia przez hutę w 2007 r. dopuszczalnych poziomów hałasu, zakłócanie spokoju przez funkcjonującą hutę, ewentualna możliwość rozbudowy ciągów komunikacyjnych - w żadnym zakresie nie mogą być traktowane jako naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżących uchwałą z [...]. Podobnie, zarzuty dotyczące procesu sporządzania przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] okazały się również bezpodstawne. Zakres prac planistycznych odpowiada bowiem przyjętemu uchwałą zakresowi planu, a przyjęte rozwiązania planistyczne są adekwatne z ustaleniami Studium. Wbrew bezpodstawnym stwierdzeniom skarżących, ostateczny projekt zaskarżonej uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, postanowieniem z dnia 11 lutego 2016 r. Natomiast z analizy akt wynika jednoznacznie, że zgłoszone przez skarżących uwagi zostały rozpatrzone, zatem zarzut "nierozpatrzenie uwag" okazał się chybiony. W świetle przepisu art. 17 pkt 12 ustawy, nierozpatrzenie uwag nie jest pojęciem tożsamym z nieuwzględnieniem uwag wniesionych do projektu planu. Gołosłowne okazały się również zarzuty skarżących w zakresie naruszenia wskazywanych w skardze przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.o.ś.), co odzwierciedla przedłożona dokumentacja w sprawie, tj. uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa oraz o tym w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Również wymagana informacja została podała do publicznej wiadomości na stronie internetowej Urzędu, w BIP, na tablicach ogłoszeń i w prasie. Skarżący mijają się także z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym w zakresie zarzutu art. 53 u.o.o.ś., bowiem zakres i stopień szczegółowości prognozy został uzgodniony przez uprawnione organy, tzn. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu. Również, zdaniem Sądu, ochrona nieruchomości skarżących przed ewentualnymi immisjami (hałasem i spalinami) z nieruchomości sąsiedniej, tj. terenu objętego planem nie stanowi o skuteczności wniesionej skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego nie wynika, że do ewentualnych immisji dojdzie. Reasumując, dostrzec trzeba, iż z treści i rysunku planu wynika bezsprzecznie, że ustalenia planu miejscowego nie są - jak twierdzą skarżący - próbą wciśnięcia wielkiego zakładu produkcyjnego w małą osadę robotniczą. Trafnie więc organ argumentował, odnosząc się w tej materii, że na obszarze objętym planem nie ma zabudowy mieszkaniowej ani żadnej innej. Zasadnie też organ wyjaśniał, że w obszarze planu nie znajdują się żadne obiekty ujęte w Gminnej Ewidencji Zabytków, zatem nie ma też co do niego zaleceń wynikających z Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami. Ponadto, trudno doszukać się okoliczności wskazujących, że zaskarżona uchwała dopiero wprowadzi w otoczeniu nieruchomości skarżących sposób zagospodarowania nieruchomości zupełnie obcy, na omawianym terenie. W realiach rozpoznawanej sprawy, po dokonanej analizie i ocenie przez Sąd zarzutów skargi, uznać należało, iż skarżący, wnosząc skargę nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na ich sytuację prawną, tj. pozbawia ich pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Dlatego, uzasadnionym jest w niniejszej sprawie stwierdzenie, że Rada Miejska w Ozimku nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności skarżących. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji.