II SA/Op 542/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 25 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Gminę [...], reprezentowaną przez pełnomocnika, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 25 września 2017 r., nr [...], którą organ, po rozpoznaniu odwołania skarżącej Gminy od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 21 września 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, umorzył postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2016 r. P. D., A. D., B. W., W. W., Z. D., W. D., A. S., L. S., A. P., J. P. i T. M., zastąpieni przez pełnomocnika – Z. D., wystąpili do Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującą dobudowę balkonów na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], na działce nr a obręb [...]. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski decyzją z dnia 21 września 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina [...], wskazując, że jest właścicielem nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, co wynika z treści księgi wieczystej. Gmina zarzuciła naruszenie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) w związku z art. 3 ust. 2 i art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892, z późn. zm.) oraz art. 199 Kodeksu cywilnego przez udzielenie pozwolenia na budowę podmiotowi niemającemu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśniła, że inwestorzy są członkami wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie i na realizację inwestycji uzyskali uchwałę większości członków wspólnoty lecz nie wszystkich, podczas gdy koszty wykonania projektu do planowanych robót budowlanych mają zostać pokryte ze środków funduszu remontowego, tj. na koszt wszystkich właścicieli nieruchomości. Ponadto Gmina wskazała, że dobudowanie balkonów stanowi ingerencję w nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, a więc jest czynnością, która może być dokonana wyłącznie za zgodą wszystkich członków wspólnoty. Wnioskodawcy nie dysponowali natomiast taką zgodą i nie będą nią dysponować, gdyż Gmina jako członek wspólnoty nie może zaakceptować finansowania ze środków wspólnych inwestycji, która posłuży wyłącznie niektórym właścicielom. Tym samym inwestorzy nie spełnili warunku z art. 4 ustawy Prawo budowlane i pozwolenie na budowę nie powinno być wydane. Decyzją z dnia 14 listopada 2016 r. Wojewoda Opolski umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że Gmina nie jest stroną postępowania, przez co nie posiada prawa do wniesienia odwołania. Organ wyjaśnił, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym części wspólnej nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd. Członek wspólnoty musi natomiast wykazać, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Organ stwierdził, że Gmina nie posiada indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestycja nie oddziałuje na lokal stanowiący jej własność. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez Gminę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w wyniku rozpoznania tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 11/17, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. nie rozpoznał dostatecznie wnikliwie kwestii legitymacji skarżącej Gminy, a dokonana ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia, przez co nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd naprowadził, że w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.), a przy ustalaniu stron postępowania prowadzonego w tym przedmiocie zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 tej ustawy, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Dalej, Sąd podał, że przymiot strony w prawie budowlanym wynika z samego faktu oddziaływania inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich i nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, jak również czy interes prawny właściciela nieruchomości został naruszony - gdyż nie wymaga tego przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Dlatego organ powinien rozważyć, czy oddziaływanie takiej inwestycji może wprowadzać ograniczenia w dysponowaniu lokalem mieszkalnym stanowiącym własność podmiotu wnoszącego odwołanie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić m.in. z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Do postępowania prowadzonego w tym zakresie powinny znajdować zastosowanie przepisy regulujące postępowanie administracyjne. Na ich podstawie organ zobowiązany jest ustalić i poddać ocenie wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozważenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, a wynik dokonanej w tym zakresie analizy przedstawić w uzasadnieniu wydanej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy wskazał jedynie lakonicznie na analizę projektu budowlanego i przyjęte ustalenie, że projektowana dobudowa balkonów mieszkalnych znajdujących się na parterze budynku w żaden sposób nie wpłynie na lokal skarżącej Gminy. Organ nie przedstawił jakie konkretnie zapisy projektu i dane z niego wynikające doprowadziły go do takiej konkluzji. Nie wskazał też, który konkretnie z lokali stanowi własność Gminy, jak jest on usytuowany względem lokali, do których mają zostać dobudowane balkony i przede wszystkim co do tego, jaki jest zakres oddziaływania planowanej inwestycji oraz nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy lokal stanowiący własność skarżącej Gminy znajduje się w obszarze oddziaływania planowanych robót. W szczególności nie wezwał strony skarżącej do wykazania oddziaływania planowanych robót budowlanych na jej lokal. W konsekwencji nie dokonał też oceny legitymacji Gminy w kontekście podniesionej okoliczności legitymowania się przez Gminę prawem własności nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek objęty robotami budowlanymi. W świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane kwestia ta powinna natomiast podlegać analizie i ocenie, a stanowisko zajęte przez organ w tym zakresie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na tej podstawie Sąd uznał, że umorzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę było wadliwe, a wydana w tym przedmiecie decyzja przedwczesna i naruszająca art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując wskazania dla organu Sąd stwierdził konieczność ponownego rozważania legitymacji skarżącej Gminy w kontekście oddziaływania planowanych robót budowlanych oraz legitymowania się przez odwołującą prawem własności gruntu i przedstawienia przeprowadzonej analizy w decyzji odwoławczej. W przypadku zaś uznania, że Gmina legitymuje się własnym interesem prawnym w złożeniu odwołania - rozpoznania sprawy merytorycznie. Na skutek powyższego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Opolski pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim z zapytaniem, czy roboty budowlane objęte decyzją Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 21 września 2016 r. zostały zakończone. W odpowiedzi organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 4 lipca 2017 r. poinformował, że dotychczas nie wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy objętej wskazaną decyzją. Poza tym do akt dołączono wypis z Księgi Wieczystej Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Kolejną czynnością Wojewody było wezwanie Gminy [...], pismem z dnia 20 lipca 2017 r., do wykazania własnego, zindywidualizowanego interesu, z którego wynika przymiot strony w postępowaniu (niezależnego od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej), podlegającego ochronie na podstawie skonkretyzowanych przepisów prawa i jednocześnie o wskazanie lokalizacji lokalu mieszkalnego Gminy w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] (na którym piętrze, w której części jest usytuowany i w jaki sposób względem lokali, w których planuje się dobudować balkony), a nadto wykazanie własnego stanowiska w kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na lokal będący własnością Gminy i nieruchomość nr a - obręb [...] będącej własnością Gminy, jak też o określenie, w jaki sposób realizacja inwestycji może spowodować naruszenie warunków korzystania z lokalu mieszkalnego i nieruchomości stanowiących własność Gminy. W piśmie z dnia 31 lipca 2017 r. Gmina [...] wyjaśniła, że pozostaje właścicielem nieruchomości lokalowej (lokalu) o numerze [...], położonego na III piętrze, pod którym na parterze ma powstać jeden z balkonów objętych zamierzeniem. Poza tym Gmina wskazała, że wykonanie tylko jednego balkonu uniemożliwia wykonanie balkonów dla lokali w danym pionie (czyli położonych powyżej), a więc niekorzystnie oddziałuje na lokal Gminy, zaś balkon objęty zamierzeniem wychodzi poza granice działki zajętej przez budynek mieszkalny (jej granice odpowiadają bowiem obrysowi fundamentów budynku). Tym samym obecność tego balkonu pozbawia właściciela (czyli Gminę) faktycznego władztwa nad gruntem. Gmina wyraziła też przekonanie, że przedmiotowe zamierzenie budowlane wymaga wykazania się przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością, nad którą powstaje balkon, zmniejsza jej powierzchnię biologicznie czynną, a także wymusza "odsuwanie granic ewentualnych obiektów budowlanych na większą odległość, niż obowiązująca w okresie, gdy budynki na sąsiednich działkach (objęte zamierzeniem) nie miały balkonów". Następnie Wojewoda wystąpił do Naczelnika Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu o przekazanie egzemplarzy projektu budowlanego oraz do projektantów o precyzyjne określenie w projekcie budowlanym, na rysunkach przedstawiających elewacje, które elewacje ulegną zmianie i w jakim zakresie. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2017 r. projektant Z. D. wyjaśnił, że elewacja północno-zachodnia nie ulegnie zmianie, natomiast dobudowa balkonów nastąpi wyłącznie na parterze budynku od strony południowo-wschodniej. Decyzją z dnia 25 września 2017 r., nr [...], Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i wskazał na wyrok z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 11/17. Dalej organ omówił pojęcia strony oraz interesu prawnego i faktycznego, powołując przepis art. 28 K.p.a. Zaznaczył, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który - jako przepis szczególny art. 28 K.p.a. - ogranicza pojęcie strony w tych sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma zatem decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane). Stosownie do powyższego organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przy czym właściciele poszczególnych lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową obejmującą więcej niż siedem lokali, w związku z czym na zasadzie art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ww. ustawy). Wojewoda odnotował, że uchwałą nr [...] z dnia 23 maja 2011 r. przez właścicieli lokali nieruchomości przy ul. [...] w [...] został powołany trzyosobowy zarząd Wspólnoty. Na tle powołanych przepisów nie budziło wątpliwości organu, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd, w związku z czym nie można stwierdzić, iż prawo to przysługuje jednocześnie wszystkim jej członkom. W tym zakresie w końcowej części uzasadnienia powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki NSA z 22 października 2015 r. II OSK 2772/13 oraz z 4 lipca 2013 r., II OSK 583/12). Tym samym, według organu, prawa do samodzielnego uczestniczenia w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu posiadania udziałów w częściach wspólnych nieruchomości. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie (co nie oznacza zgodnie) z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczącej ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej. Organ odwoławczy stwierdził, że dla uznania podmiotu uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania odrębnej własności danego lokalu za stronę postępowania, jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego, czyli wykazanie, że lokal znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Na poparcie swego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odnosząc się do argumentacji Gminy, wywodzącej swój interes z samego faktu pozostawania właścicielem nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowany jest budynek Wspólnoty Mieszkaniowej oraz własności lokalu o numerze [...], organ stwierdził, że z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej - działka nr a, lokale i udziały w częściach wspólnych budynku stanowią własność poszczególnych osób fizycznych, a grunt oddany został w użytkowanie wieczyste właścicielom tych lokali stosownie do ich udziałów. Gmina posiada udział procentowy w budynku w wysokości 4,690, w związku z własnością lokalu nr [...] oraz pozostaje właścicielem działki gruntowej nr a oddanej w użytkowanie wieczyste właścicielom budynków przy ul. [...]. Dokonując oceny legitymacji Gminy w kontekście jej prawa własności do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek objęty robotami budowlanymi, Wojewoda wskazał, że utożsamia się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 39/10, według którego nie może być uznany za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, i zacytował obszerne fragmenty uzasadnienia ww. orzeczenia. Organ stwierdził, że składając wniosek z dnia 18 sierpnia 2016 r. inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z tytułu współwłasności oraz posiadania zgody współwłaścicieli z dnia 18 marca 2016 r., w oparciu o uchwałę nr [...] z dnia 18 marca 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Zauważył poza tym organ, że Gmina w głosowaniu nie uczestniczyła, natomiast za podjęciem uchwały w ww. sprawie opowiedziała się większość, tj. dwudziestu współwłaścicieli lokali. Cytując przepisy art. 22 ust. 1-3, art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1-2 ustawy o własności lokali Wojewoda podał, że w odniesieniu do dużej wspólnoty i czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli lokali a jedynie zgoda większości. Na tej podstawie Wojewoda skonstatował, że z tytułu prawa własności do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek objęty robotami budowlanymi, Gminie nie przysługuje przymiot strony. Organ uznał również, że projektowana inwestycja nie wpłynie na należący do Gminy lokal nr [...] oraz nie będzie godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. W tym zakresie wyjaśnił, że lokale mieszkalne, do których planuje się dobudować balkony znajdują się wyłącznie na parterze budynku od strony południowo-wschodniej, co wynika z pisma projektanta z dnia 14 sierpnia 2017 r., a skarżąca nie jest właścicielem żadnego z tych lokali. Lokal nr [...] (skarżącej) znajduje się na III piętrze budynku, a pod nim na parterze ma powstać jeden z balkonów objętych zamierzeniem. Odnosząc się do argumentacji zawartej w piśmie Gminy z 31 sierpnia 206 r., organ wskazał, iż na podstawie analizy przepisów prawa i dokumentacji projektowej stwierdził, że realizacja inwestycji nie spowoduje naruszenia warunków korzystania z lokalu mieszkalnego i nieruchomości stanowiących własność Gminy. Lokal mieszkalny jest położony w znacznej odległości od lokali objętych inwestycją, tj. trzy kondygnacje wyżej. Nowoprojektowane balkony na parterze w żaden sposób nie wpłyną na korzystanie z lokalu nr [...] stanowiącego własność skarżącej, ani na grunt gminy, zwłaszcza, że teren działki nr a jest już zagospodarowany niezbędną infrastrukturą w postaci dojść i dojazdów, zieleni, parkingów itp. Ponadto Wojewoda dostrzegł, że nad projektowanym balkonem na parterze w danym pionie istnieją aktualnie balkony oraz że obrys budynku w rzucie pionowym, jak również nowopowstałych balkonów nie ulegnie zmianie, co wynika z dokumentacji zawartej w projekcie budowlanym. Wymiary balkonów projektowanych odpowiadają bowiem balkonom już istniejącym na wyższych kondygnacjach. Z uwagi na przyjęte rozwiązania projektowe, poniżej balkonów nadal będzie znajdował się teren biologicznie czynny, którego powierzchnia nie ma wpływu na posiadanie przez skarżącą przymiotu strony. Stwierdził poza tym organ, że nie dopatrzył się także wystąpienia niekorzystniego oddziaływanie na lokal Gminy, ponieważ nie nastąpią takie zjawiska jak zacienianie pomieszczeń, czy ograniczenie oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń itp.), jak również nie dopatrzył się aby planowana inwestycja pozbawiła właściciela (czyli Gminę) faktycznego władztwa nad gruntem. W kwestii konieczności "odsuwania granic ewentualnych obiektów budowlanych na większą odległość" organ wskazał, że przepisy dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), określają dopuszczalne odległości między ścianami zewnętrznymi budynków, które w analizowanym budynku pozostają takie jak dotychczas. Na tle przedstawionej argumentacji organ skonstatował, że skarżąca Gmina nie jest stroną postępowania i nie posiada prawa do wniesienia odwołania, które zgodnie z art. 127 K.p.a., służy tylko stronie postępowania, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego. Jako niemające znaczenia organ ocenił zarzuty podnoszone w odwołaniu, gdyż merytoryczne rozpatrzenie sprawy może nastąpić dopiero po skutecznym złożeniu odwołania, co jednak nie miało miejsca. We wniesionej skardze Gmina [...] zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 22 ustawy o własności lokali poprzez nietrafne przyjęcie, jakoby w niniejszej sprawie udział w postępowaniu wspólnoty mieszkaniowej miał wyłączać udział właściciela gruntu, na którym znajduje się budynek czy udział poszczególnych właścicieli lokali - mimo iż sprawa dotyczy ingerencji w nieruchomości polegające na zmniejszeniu nieruchomości gruntowej i powiększeniu budynku będącego przedmiotem odrębnej własności oraz naruszenie art. 127 K.p.a. poprzez nietrafne uznanie odwołania za niedopuszczalne jako niepochodzące od strony postępowania. Wskazując na przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 21 września 2016 r., nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca Gmina zakwestionowała stanowisko organu, że w sytuacji, gdy inwestorem jest użytkownik wieczysty, a na nieruchomości działa wspólnota mieszkaniowa, to wyłączony jest udział w postępowaniu zarówno właściciela nieruchomości gruntowej, jak i właścicieli lokali. Skarżąca wskazała, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, określając krąg stron postępowania, wskazuje, że obejmuje on nie tylko użytkownika wieczystego nieruchomości ale i jej właściciela. W przepisie tym nie wyznaczono bowiem żadnej reguły kolizyjnej wyłączającej udział któregoś z tych podmiotów rzecz drugiego. Zdaniem skarżącej, nietrafne jest zapatrywanie wyrażone w orzeczeniu z dnia 1 marca 2010 r., powołanym w zaskarżonej decyzji, opierające się tylko na konstatacji, iż prawo zabudowania nieruchomości przysługuje użytkownikowi wieczystemu z wyłączeniem właściciela. W tym zakresie Gmina wskazała, że w uchwale z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt II CZP 116/14, Sąd Najwyższy stwierdził, iż uprawienia użytkownika wieczystego wbrew pozorom nie są takie same jak uprawnienia właściciela, gdyż użytkownik wieczysty może korzystać z nieruchomości i rozporządzać nią tylko w granicach przysługującego mu prawa - a nie w granicach takich, w jakich czyni to właściciel. Na tej podstawie Gmina wywiodła, że wyrażone w art. 4 ustawy Prawo budowlane prawo do zabudowania nieruchomości nie jest prawem powszechnym, lecz prawem pochodnym, uzależnionym od tytułu prawnego przysługującego do nieruchomości. Prawo użytkownika wieczystego do nieruchomości wynika zaś z art. 233 K.c., który - wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w skarżonej decyzji - nie wyłącza korzystania z nieruchomości przez właściciela nieruchomości (choćby dlatego, że Skarb Państwa i jednostka samorządu terytorialnego są w nim wymienione z nazwy, a więc nie mogą być uznane za "inne osoby"). Natomiast pogląd, jaki legł u podstaw rozumowania organu w niniejszej sprawie, utożsamiający uprawienia właściciela z uprawnieniami użytkownika wieczystego, został przez Sąd Najwyższy określony jako nieznajdujący oparcia w ustawie, a więc nietrafny, co wynika z uzasadnienia przedmiotowej uchwały. Pogląd ten nie był przy tym zweryfikowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, podczas gdy wskazane orzeczenie Sądu Najwyższego ma rangę uchwały, a zawarty w nim pogląd ma walor uniwersalny. Wadliwości wydanych w sprawie decyzji Gmina upatrywała ponadto w tym, że opierają się na błędnym założeniu, jakoby dobudowanie balkonów do budynku stanowić miało czynność zarządu nieruchomością i mogło następować na podstawie uchwały większości współwłaścicieli, a więc że udział tych właścicieli miał być w postępowaniu wyłączony na rzecz uprawnień wspólnoty. Gmina podniosła, że skoro w niniejszej sprawie budynek jest odrębnym od gruntu przedmiotem własności, a jego rozbudowa skutkuje powiększeniem obrysu, to stanowi ingerencję w cudze prawo własności. Taka rozbudowa nie jest więc czynnością zarządu nieruchomością, lecz czynnością dotyczącą sfery praw i obowiązków osoby trzeciej, czyli właściciela gruntu, na którym znajduje się budynek. Z tej przyczyny do dokonania rozbudowy nie wystarczy jakakolwiek uchwała wspólnoty, gdyż taka uchwała jest oświadczeniem woli właściciela jednej tylko nieruchomości budynkowej, natomiast do skuteczności czynności potrzeba oświadczenia drugiej strony, czyli właściciela nieruchomości gruntowej, którego w sprawie nie złożono. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko w sprawie oraz argumentację na jego poparcie, wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo stwierdził, że zamierzenie budowlane nie stanowi ingerencji w nieruchomość gruntową skarżącej, gdyż działka nr a jest znacznie większa niż obrys budynku i zagospodarowana niezbędną infrastrukturą konieczną na tym terenie, do funkcjonowania tego typu zabudowy. Nadto oddana właścicielom poszczególnych lokali (stosownie do udziału w częściach wspólnych), w użytkowanie wieczyste jako całość. Poza tym ingerencja skarżącej w podjętą inicjatywę wspólnoty jest celowa i godzi w jej prawo do korzystania i rozporządzania swoim mieniem oraz jest próbą decydowania o cudzej własności (właścicieli mieszkań, do których będą dobudowane balkony). Gmina chce jednostronnie zablokować inwestycję pomimo zgody większości współwłaścicieli nieruchomości (23 lokatorów z 24). Poza tym za pozbawione uzasadnienia uznał organ negowanie powołanego w zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r., który zapadł w analogicznej sprawie, jak też próbę dokonywania nowej wykładni przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza wobec istnienia utrwalonego orzecznictwa w tym zakresie. Natomiast wskazywana w skardze uchwała Sądu Najwyższego podjęta była na kanwie wniosku o podział nieruchomości, a więc nie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., zatem skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć trzeba od przypomnienia, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 25 września 2017 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej K.p.a., mocą której, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Gminy od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, organ umorzył postępowanie odwoławcze. Zauważyć również przyjdzie, iż zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek uchylenia przez WSA w Opolu, wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 11/17, poprzedniej decyzji Wojewody, z dnia 16 grudnia 2016 r., o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło zatem w granicach związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., zgodnie którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Obowiązek określony w komentowanym przepisie może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie, a takie okoliczności, które nie zaistniały w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie stan prawny, w zakresie oceny prawnej i wskazań Sądu, nie uległ zmianie, w związku z czym obowiązkiem Wojewody w ponownie prowadzonym postępowaniu było podjęcie dodatkowych czynności dowodowych w celu ustalenia, czy Gmina legitymuje się prawem własności gruntu oraz czy w kontekście oddziaływania planowanych robót budowlanych Gmina posiada własny, indywidualny interes prawny, który legitymowałby ją do osobistego udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jako jego strona. Wiążąca ocena prawna wyrażona w powyższym wyroku sprowadzała się do stwierdzenia, iż przy ustalaniu stron postępowania w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę zastosowanie ma przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm. [aktualnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332]), stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., oraz do wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą przymiot strony w prawie budowlanym wynika z samego faktu oddziaływania inwestycji, z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych, przy czym istnienie interesu prawnego po stronie właściciela nieruchomości nie jest zależne od tego, czy został on naruszony. Ponadto przedstawiona została również wiążąca ocena na tle art. 6, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892, z późn. zm.), że legitymacja procesowa w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę/przebudowę budynku, w którym istnieje wspólnota mieszkaniowa, przysługuje co do zasady tej wspólnocie. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umożliwiający organowi odwoławczemu umorzenie postępowania odwoławczego Przepis ten wyznaczał zakres rozpoznania niniejszej sprawy. Przypomnienia wymaga, że obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności sprawdzenie pod względem formalnoprawnym prawidłowości wniesienia odwołania. Wobec faktu, że stosownie do art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy bada, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. W razie ustalenia, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Analizując zaskarżoną decyzję w kontekście przepisów prawa oraz wytycznych wynikających z wyroku tut. Sądu z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 11/17, stwierdzić należy, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wykonał zalecenia Sądu. W toku przeprowadzonego postępowania, w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym w ww. wyroku, do akt sprawy dołączono projekt budowlany oraz wyjaśnienia Gminy i projektanta. Na tej podstawie Wojewoda ustalił, że Gmina jest właścicielem lokalu nr [...], położonego na III piętrze budynku i stwierdził, że pozostaje ona właścicielem działki nr a, oddanej w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali znajdujących się w budynku, stosownie do ich udziałów, którzy posiadają też udziały w częściach wspólnych budynku. Oceniając oddziaływanie planowanej inwestycji na lokal mieszkalny oraz grunt stanowiący własność Gminy, Wojewoda ustalił, że inwestycja ta obejmuje lokale mieszkalne znajdujące się wyłącznie na parterze budynku od strony południowo-wschodniej i Gmina nie jest właścicielem żadnego z nich. Natomiast wymiary projektowanych balkonów odpowiadają balkonom już istniejącym na wyższych kondygnacjach, a z uwagi na przyjęte rozwiązania projektowe, poniżej balkonów nadal będzie znajdował się teren biologicznie czynny. Zdaniem Sądu, takie ustalenia są uzasadnione w świetle zapisów uwidocznionych w Dziale I-O oraz w Dziale II Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Nie ulega wątpliwości, że Gmina jest właścicielem nieruchomości gruntowej - działki nr ew. a, o powierzchni 0,3647 ha, zabudowanej trzema budynkami mieszkalnymi, w tym budynkiem przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 1.614,7300 m2, posiadającym 24 samodzielne lokale. Zapisy świadczą jednocześnie, że na nieruchomości gruntowej nr a zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli poszczególnych lokali, co wynika z treści wpisów w Dziale III Księgi Wieczystej, dokonywanych na podstawie poszczególnych umów sprzedaży osobom fizycznym lokali i udziału w budynku wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części ww. gruntu. Jednocześnie, zaakceptować należy stanowisko, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż projektowana inwestycja - w postaci dobudowy balkonów - wpłynie w jakikolwiek sposób na warunki korzystania z lokalu mieszkalnego i nieruchomości, które stanowią własność Gminy, będącej członkiem tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej, o jakiej mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali. Podzielić należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie powołanym w zaskarżonej decyzji, jak też w wyroku z dnia 21 marca 2017 r., którym związany jest organ oraz Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę, co oznacza, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu stroną jest wspólnota reprezentowana przez zarząd (wyroki NSA z 22 października 2015 r. II OSK 2772/13 oraz z 4 lipca 2013 r., II OSK 583/12, wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast - jak przesądzono w wyroku z dnia 21 marca 2017 r. - w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę członek wspólnoty mieszkaniowej musi wykazać, że stanowiący jego własność lokal znajduje się w obszarze oddziaływania planowanych robót budowlanych, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Tego rodzaju wpływu skarżąca Gmina w toku postępowania nie wykazała pomimo stosownego wezwania, a już z całą pewnością, jak celnie dostrzegł organ odwoławczy, nie może być mowy o niemożliwości dobudowy balkonów na wyższych kondygnacjach, gdyż balkony takie już istnieją. Tym samym argumentacja Gminy w tym zakresie jest całkowicie niezrozumiała. To samo - z racji konstrukcji projektowanych balkonów, które według pkt 7 oraz pkt 8.4 opisu technicznego projektu (str. 12 i 13) projektu budowlanego posadowione będą na słupach betonowych - dotyczy wskazywanych przez Gminę kwestii obrysu budynku i powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości gruntowej, które pozostaną niezmienne. Trafnie również organ uznał, będąc związany oceną prawną wynikającą z ww. wyroku, że Gmina nie może ponadto wywodzić swego interesu prawnego do kwestionowania pozwolenia na budowę z samego faktu własności gruntu. Zwrócić można uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącej, na tle zagadnienia, czy stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest wyłącznie użytkownik wieczysty (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, czy jest nim również właściciel takiej nieruchomości, niejako obok użytkownika wieczystego, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony pozostaje pogląd, prezentowany zresztą w orzeczeniu cytowanym w zaskarżonej decyzji i zakwestionowanym w skardze, według którego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie ma miejsca na jednoczesne występowanie w charakterze strony właściciela i użytkownika wieczystego tej samej nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 marca 2010 r., II SA/Kr 39/10, wyroki WSA w Warszawie: z 20 stycznia 2016 r., VII SA/Wa 2250/15 i z 30 września 2016 r., VII SA/Wa 2272/15 oraz wyroki NSA z 13 lutego 2018 r.: II OSK 968/16 i II OSK 2906/16). W tym zakresie wskazuje się, że na zasadzie art. 233 K.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób; w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać, uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu oraz rozporządzania prawem użytkowania wieczystego jest skuteczne również względem właściciela gruntu. Treść tego przepisu wykazuje podobieństwo do art. 140 K.c., który normuje uprawnienia właściciela, jakkolwiek nie są to prawa tożsame. Judykatura, wypełniając luki w przepisach normujących użytkowanie wieczyste, stosuje per analogiam przepisy dotyczące własności, zakres bowiem uprawnień użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu jest znacznie szerszy od korzystania z cudzego gruntu przez uprawnionego na podstawie innego prawa rzeczowego, poza prawem własności (por. uchwała Sądu Najwyższego z 16 maja 2017 r., III CZP 101/16, OSNC z 2017 r., nr 11, poz. 123 i powołane tam orzecznictwo). Zbliżone do własności długoletnie prawo użytkowania wieczystego wyłącza jednak prawa właściciela gruntu i dopóki użytkownikowi wieczystemu służą uprawnienia z umowy tworzącej to prawo, dopóty wyłączone są kompetencje właściciela gruntu do wykonywania tych uprawnień. Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) nie ma więc własnego interesu prawnego w wyniku prowadzonego postępowania, wyprowadzonego ze swoich uprawnień właścicielskich. Użytkownik wieczysty w granicach określonych w art. 233 K.c., może korzystać z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste i rozporządzać swoim prawem z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela gruntu (por. wyroki NSA z 2 grudnia 2005 r., II OSK 857/05 i z 2 lutego 2011 r., II OSK 237/10). Legitymacji do udziału w niniejszym postępowaniu nie można zatem wywodzić - jak czyni to skarżąca Gmina - z posiadania tytułu własności do działki nr ew. a, skoro w drodze umowy cywilnoprawnej oddała ten grunt w użytkowanie wieczyste. Z powyższych względów zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne. Końcowo zauważyć jeszcze należy, że z uwagi na wskazany na wstępie zakres rozpoznania w niniejszej sprawie, która dotyczy wyłącznie kwestii formalnej, tj. oceny istnienia legitymacji Gminy do udziału w postępowaniu, podnoszone w skardze zagadnienia dotyczące wykazania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane, w tym wymogu wyrażenia zgody przez Gminę jako właściciela gruntu, jak również rozstrzygnięcie, czy dobudowanie lokali przekracza zwykły zarząd i czy w dużej wspólnocie na taką czynność potrzebna jest zgoda wszystkich członków, a także ocena prawidłowości reprezentacji inwestorów, są kwestiami dalszymi, które mogą być badane dopiero w przypadku dokonywania merytorycznej oceny, tj. dopiero w sytuacji, gdyby odwołanie Gminy podlegało rozpoznaniu. Tym samym kwestie te nie mogą stanowić przedmiotu oceny sądowej w przedmiotowej sprawie. Reasumując, Sąd akceptując i podzielając w całości argumentację organu odwoławczego stwierdził, że organ odwoławczy dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i na tej podstawie niewadliwie uznał, że w sprawie zachodzi konieczność umorzenia postępowania odwoławczego z powodu braku posiadania przez Gminę przymiotu strony postępowania. Poza tym organ, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., przedstawił w zaskarżonej decyzji szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy oraz wyczerpująco odniósł się do zarzutów odwołania. Sąd nie dopatrzył się też z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.