II SA/Op 578/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi D. S. i M. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. i M. S. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] nakazującą A. F., jako właścicielce budynku gospodarczego znajdującego się w N. na posesji nr [...], zamurować lub wypełnić luksferami cztery otwory okienne znajdujące się w budynku chlewni od strony posesji nr [...], której właścicielem jest M. S. Wydanie zaskarżonych aktów poprzedziło postępowanie administracyjne wszczęte w oparciu o pismo D. i M. S. z dnia 17 listopada 2005 r., w którym zwrócili się oni o zbadanie legalności dokonania określonych robót budowlanych na posesji nr [...] w N., stanowiącej własność A. F. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] prowadził dwa odrębne postępowania administracyjne. Jedno w sprawie legalności okien w budynku mieszkalnym, drugie w sprawie robót budowlanych w postaci wykonania otworów okiennych i powiększenia budynku gospodarczego, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania stajni i stodoły na chlewnię. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją nakazał na podstawie art.51 ust.1 pkt1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2004 r., Nr 93 poz. 888) A. F. doprowadzenie budynku gospodarczego oraz części stodoły, które zostały przebudowane na budynek chlewni, do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Odwołanie wniesione od tej decyzji przez A. F. zostało uwzględnione i Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powinny być roboty budowlane, w postaci wykonanej w budynku stodoły ścianki z bloczków żużlobetonowych w wysokości około 3 m wraz ze stropem, nie zaś zmiana sposobu użytkowania budynku, ponieważ jest on konsekwencją wykonanych robót. Skarga sądowoadmninistracyjna wniesiona od powyższej decyzji przez D. i M. S. została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 214/08, oddalona. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż postępowanie nie powinno dotyczyć zmiany użytkowania, która jest następstwem wykonanych robót, lecz jego przedmiotem uczynić należało ustalenie faktycznego zakresu robót i ich zgodności z przepisami oraz możliwość doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, prawidłowa była argumentacja organu odwoławczego, iż organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych robót, jako samowolnej zmiany użytkowania, a co za tym idzie przedmiot postępowania został niewłaściwie określony. Przed rozstrzygnięciem sprawy sądowej organ I instancji, wydał w dniu [...], decyzję nr [...], w której nakazał A. F., jako właścicielce budynku gospodarczego znajdującego się w N. na posesji nr [...], zamurować lub wypełnić luksferami cztery otwory okienne znajdujące się w budynku chlewni od strony posesji nr [...], której właścicielem jest M. S. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż budynek gospodarczy znajdujący się na posesji A. F. stanowił pierwotnie stajnię i stodołę, których przebudowę przeprowadzono w latach 1965 – 67, w szczególności poprzez dobudowę ściany z bloczków żużlobetonowych oraz wstawienie czterech okien, z których jedno znajduje się w ścianie byłej stajni, a trzy pozostałe w ścianie stodoły. Obecnie w budynku tym znajduje się chlewnia. Organ stwierdził, że wbrew zeznaniom M. F. – poprzedniego właściciela nieruchomości – sporne otwory okienne powstały w drugiej połowie lat sześćdziesiątych dwudziestego wieku, nie zaś w okresie przedwojennym. Ustaliwszy powyższe organ wyjaśnił, że badanie legalności wykonania wskazanych robót budowlanych w postaci wstawienia czterech okien należy dokonywać w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie ich powstania, tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197 ze zm.). Powołując się na treść § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 pkt 2, 3, 4 rozporządzenia organ stwierdził, że przedmiotowe roboty wymagały uzyskania stosowanego pozwolenia na budowę, którego ówczesny właściciel posesji nr [...] nie posiadał. W tym stanie rzeczy organ wyjaśnił, że do rozstrzygnięcia sprawy zastosowanie będzie miał przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie, w którym umożliwia organom nadzoru budowlanego nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności § 12 ust. 1 i 3. Na podstawie tych aktów prawnych organ stwierdził ponadto, że stan techniczny przebudowanego budynku oraz wykonane roboty budowlane w pozostałym zakresie nie wzbudziły uzasadnionych wątpliwości skutkujących nałożeniem na A. F. obowiązków przewidzianych w przepisie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym organ ograniczył się tylko do nałożenia obowiązków wskazanych w sentencji decyzji. W dniu 30 czerwca 2008 r. D. i M. S. wnieśli od tej decyzji odwołanie podnosząc między innymi, że wskazana decyzja jest prawidłowa tylko w części, w której nakazuje zamurowanie otworów okiennych w budynku gospodarczym, natomiast ewentualność wypełnienia tych otworów luksferami jest niezgodna z wymaganiami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki o charakterze uciążliwym dla terenów sąsiednich. D. i M. S. podkreślili także, że zaskarżona decyzja nie zawiera nakazu doprowadzenia spornego obiektu, w którym znajduje się chlewnia, do poprzedniego sposobu użytkowania w postaci stodoły, a wypełnienie otworów okiennych luksferami nie będzie miało znaczącego wpływu na poprawę warunków higieniczno – sanitarnych na posesji skarżących. Wskazali nadto, że niezrozumiały jest brak jakiegokolwiek odniesienia się organu do pozostałych prac wykonanych nielegalnie, takich jak: wybudowanie kojców, stropu, dostosowanie do nowego sposobu użytkowania instalacji elektrycznej oraz kanalizacji gnojowej. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], znak [...], nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy stwierdził, że nie jest możliwe uwzględnienie odwołania. W pierwszym rzędzie wskazał, że żądanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie znajduje uzasadnionych podstaw, co zostało stwierdzone w odrębnym rozstrzygnięciu, tj. decyzji organu odwoławczego z dnia [...]. Organ wyjaśnił, iż sporna chlewnia istniała już w chwili objęcia wskazanej nieruchomości przez Z. F. – dziadka obecnej właścicielki – i tylko jej część powstała ze stodoły, w pozostałym zakresie była to nowa budowla. Następnie organ stwierdził, że pomimo przeprowadzenia rozbudowy tego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, jego stan techniczny jest zgodny z przepisami prawa, a roboty budowlane były przeprowadzone prawidłowo. Jedynie wykonane otwory okienne naruszają przepisy § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zauważył także, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżących, zgodnie z którym decyzja w zakresie w jakim zezwalała na wypełnienie otworów okiennych luksferami jest niezgodna z przepisami regulującymi warunki techniczne. Przepis § 232 ust. 6 rozporządzenia o warunkach technicznych stanowi, że w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. D. i M. S. zaskarżyli decyzję organu odwoławczego skargą i domagając się uchylenia decyzji, podnieśli w uzasadnieniu ponownie argumenty zawarte w odwołaniu i zarzucili, że organy nie przeprowadziły żadnego postępowania legalizacyjnego w zakresie robót budowlanych, które doprowadziły do przebudowy stodoły w chlewnię. Ponadto nie żądały przedłożenia dokumentacji, która wymagana jest dla uzyskania zezwolenia na zmianę użytkowania budynku, ograniczając się zaledwie do nakazu zamurowania otworów okiennych. W ich ocenie przepis umożliwiający wykorzystanie materiałów przepuszczających światło o określonej odporności ogniowej odnosić się może jedynie do nowo wybudowanych obiektów, w żadnym razie nie powinien natomiast być stosowany do otworów okiennych powstałych na skutek samowoli budowlanej. Skarżący podnieśli także, że przepis umożliwiający stosowanie pustaków szklanych w otworach okiennych może odnosić się tylko do sytuacji zgodnej z przepisem § 232 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z nim, w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego łączna powierzchnia otworów okiennych nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany, podczas, gdy na spornej ścianie budynku chlewni powierzchnia otworów okiennych stanowi 40 % jej powierzchni. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i w pełni podtrzymał argumentację wyrażoną w decyzji. W dniu 16 stycznia 2009 r. odpowiedź na skargę wniosła także uczestniczka postępowania A. F., która wskazała, że nie zasługuje na uwzględnienie żądanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, ponieważ jej dziadek, Z. F., zwiększył tylko powierzchnię istniejącej już stajni, co nie stanowiło zmiany sposobu jej użytkowania. Dlatego nie ma potrzeby nakładania na nią obowiązku przedkładania jakiejkolwiek dokumentacji. A. F. zauważyła także, że sporny obiekt nigdy nie stanowił zagrożenia dla ludzi, czy zwierząt i spełnia wszystkie warunki sanitarno – higieniczne z zakresu ochrony środowiska oraz bhp. Uczestniczka postępowania podniosła także, iż nie jest prawdą, że powierzchnia otworów okiennych na ścianie od strony posesji skarżących stanowi 40 % jej powierzchni. Ściana ta jest bowiem wysoka na 3 m i długa na 15 m, a powierzchnia czterech otworów okiennych o wymiarach 100 cm x 155 cm nie przekracza 15 % powierzchni tej ściany. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2009 r. skarżący podnieśli, że Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał rozdzielenie spraw dotyczących budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, przy czym ta druga odnosić się miała nie tylko do otworów okiennych, ale do wszystkich robót wykonanych w obrębie obiektu stanowiącego pierwotnie stajnię i stodołę, które obecnie, bez zezwolenia, użytkowane są jako chlewnia. Wobec tego niezrozumiałe dla skarżących jest całkowite pominięcie przez organy kwestii zmiany użytkowania wskazanego budynku gospodarczego, które odbyło się nielegalnie, a dodatkowo pogorszyło warunki higieniczno – sanitarne, ponieważ przeróbka obiektu zwiększyła jego powierzchnię o 2/3. D. i M. S. wskazali także, że sporna ściana z otworami okiennymi, posadowiona w granicy nieruchomości, znajduje się w odległości zaledwie 1,5 m od ich budynku gospodarczego i ma wysokość 1,5 m. Powierzchnia otworów okiennych przekracza zatem 40 % powierzchni ściany, co stanowi naruszenie przepisów o bezpieczeństwie przeciwpożarowym. Ostatecznie skarżący zwrócili uwagę na różnice poziomów pomiędzy obecną posadzką przebudowanej stodoły, a podwórzem posesji nr [...]. W toku rozprawy w dniu 12 lutego 2009 r. skarżący podtrzymali swoje zarzuty i wyrażoną w pismach argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Ponieważ strony nie były w sprawie reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana przez Sąd, w tak zakreślonych granicach kognicji, po poddaniu ocenie przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania, dała podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze przede wszystkim fakt, iż sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej. Jak już wyżej wskazano wyrokiem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 214/08 Sąd oddalił skargę D. i M. S. na poprzednią decyzję organu odwoławczego z dnia [...]. W tym stanie rzeczy Sąd orzekając ponownie, kierować się musiał treścią przepisu art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Znamiennym dla postępowania sądowoadministracyjnego jest, iż moc wiążąca orzeczenia nie jest związana tylko z samą treścią rozstrzygnięcia, ale również z jego uzasadnieniem, w nim bowiem Sąd wyraża swoją ocenę prawną sprawy oraz wyznacza kierunki co do dalszego postępowania. Wyjaśnienia i rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu oddziałują zatem na przyszłe postępowania zarówno administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Organy administracji obu instancji przeprowadzając ponowne postępowanie zobowiązane są do ścisłego kierowania się przedstawioną przez Sąd opinią co do przepisów prawa mających zastosowanie w rozstrzyganej sprawie oraz wskazówkami co do prowadzenia tego postępowania. Przez ocenę prawną rozumieć należy dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawnych oraz sposobu ich stosowania na tle konkretnej sprawy. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, zazwyczaj stanowią konsekwencję oceny prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekając poprzednio i oddalając skargę dokonał oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Stwierdził, między innymi, że organ odwoławczy prawidłowo uczynił podstawą swego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 K.p.a., umożliwiający mu uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd potwierdził zatem, że sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem będzie zakres i rodzaj wykonanych robót budowlanych, nie natomiast zmiana sposobu użytkowania. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 K.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując tych wskazówek organ powinien mieć jednak na względzie, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wytycznymi (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest związany zaleceniami organu odwoławczego. Zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena uzyskanych dowodów, należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie może zatem w jakikolwiek sposób narzucać treści rozstrzygnięcia, uprawniony jest jedynie do wskazania okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Zakamycze 2005, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX; wyrok NSA w Warszawie, z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 734/00, LEX nr 53455; wyrok NSA w Warszawie, z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, LEX nr 48721). Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...], uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdził, że "w ponownym postępowaniu należy przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, którego przedmiotem będą roboty budowlane, a nie zmiana sposobu użytkowania". Mając na uwadze powyższe rozważania, należy jednak podkreślić, że pomimo uznania tej decyzji za prawidłową przez Sąd orzekający w poprzednim składzie, organ I instancji nie był związany wskazaniem co do podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, a jedynie obowiązkiem przeprowadzenia kompletnego postępowania wyjaśniającego w zakresie wykonanych na posesji A. F. robót budowlanych. Sąd dokonując obecnie oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] uznał, że organy obu instancji nie zastosowały się do wskazówek zawartych w poprzednim orzeczeniu, nie zostało bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które w sposób precyzyjny określałoby zakres i rodzaj robót budowlanych przeprowadzonych w budynku gospodarczym znajdującym się w N. na posesji nr [...]. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 roboty budowlane, co do zasady, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdarzają się jednak sytuacje, w których roboty takie wykonywane są z pominięciem procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę, co skutkuje powstaniem tzw. samowoli budowlanej. Przepisy prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu przewidywały likwidację takiej samowoli przede wszystkim poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zezwolenia. Nowelizacją tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2004 r., ustawodawca zdecydował się jednak na pewne złagodzenie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej i tym samym prymat uzyskała tzw. procedura legalizacyjna, która umożliwia inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 52 Prawa budowlanego) doprowadzenie nielegalnie wybudowanego obiektu bądź budowli do stanu zgodnego z prawem. Procedura legalizacyjna dotyczącą budowanych lub wybudowanych obiektów oraz ich części zawarta jest w przepisach art. 48 – 49b Prawa budowlanego, natomiast legalizacja budowy lub robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego regulowana jest przepisem art. 50 i nast. tej ustawy. Przez obiekt budowlany, stosowanie do treści art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Budową natomiast jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowa, rozbudowa i nadbudowa. Szerszym pojęciem są roboty budowlane, przez które rozumieć należy nie tylko budowę, ale także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudowa oznacza natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przez remont rozumień należy, wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (patrz: art. 3 pkt 7, 7a, 8 Prawa budowlanego). Przepisy nie definiują jednak pojęcia rozbudowy, jego znaczenia należy zatem poszukiwać na gruncie języka powszechnego, gdzie pojęcie "rozbudowa" oznacza szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli (por. wyrok WSA w Białymstoku, z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 428/06, LEX nr 308207). Znaczenie tego pojęcia można także wyprowadzić przez przeciwstawienie go przebudowie. Skoro bowiem przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, które nie powodują zmiany charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji, oznacza to, że zmiana któregokolwiek z nich stanowić będzie rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego (por. też Robert Dziewiński [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. Dom Wydawniczy ABC 2006, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX). Koniecznym jest zaznaczenie, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dopiero od czasu nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003r., wyłączyła spod pojęcia "budowy" prace polegające na przebudowie. Ustawodawca uznał, że w przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, a ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Przebudowa jest zatem inną formą robót budowlanych niż budowa. Do dnia 11 lipca 2003 r. zarówno przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w pierwotnym brzmieniu, jak i w poprzednich ustawach regulujących kwestię prawa budowlanego z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz z dnia 24 października 1974 r., przebudowę i rozbudowę traktowały jako równorzędne formy "budowy". Nie ulega wątpliwości, że do oceny legalności wykonanych robót budowlanych zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dniu ich wykonania. Organy administracji ustaliwszy prawidłowo, na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., że roboty przeprowadzone na posesji A. F. stanowiły samowolę budowlaną, dla oceny jej skutków, w szczególności w zakresie wszczęcia określonej procedury legalizacyjnej stosować powinny przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji. Z tego względu istotnym jest także zastosowanie obowiązującej obecnie definicji budowy i robót budowlanych, a tym samym rozróżnienie przebudowy od rozbudowy. Ustalenie charakteru przeprowadzonych prac ma bowiem doniosłe znaczenie przy kwalifikacji samowoli budowlanej i ustaleniu, czy procedura legalizacyjna, prowadzona będzie na podstawie przepisu art. 48 i nast., czy też przepisu art. 50 i nast. Prawa budowlanego. W przypadku uznania przez organ, że sprawa dotyczy budowy obiektu budowlanego postępowanie wyjaśniające co do zasady toczyć się powinno w oparciu o przepis art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 tej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami tymi nie będą jednak regulacje zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r., a zatem obowiązujące w chwili wykonania robót, lecz przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Ustawa z dnia 24 października 1974 r. uchylając swoją poprzedniczkę nie zawierała przepisów przejściowych, które pozwoliłyby na ustalenie stosunku stanów faktycznych zaistniałych do dnia 1 stycznia 1975 r., tj. dnia wejścia w życie ustawy z 1974 r., do nowouchwalonych przepisów. Ewentualna "legalizacja" obiektu powstałego, przed 1 stycznia 1975 r. następuje zatem przy zastosowaniu środków określonych w art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 509/05, LEX nr 194704; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1686/05, LEX nr 204966). Wskazany przepis art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie natomiast z przepisem art. 40 tej ustawy pomimo wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Niezależnie jednak od tego jaka decyzja zapadnie, czy nakazująca rozbiórkę obiektu, czy też umożliwiająca jego legalizację, zawsze powinna ona być poprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1480/96, nr 43230, przed przystąpieniem do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu obowiązkiem organów jest wyjaśnienie, czy w sprawie brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. Samo stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi konieczność orzekania rozbiórki nie może być uznane za wystarczające bez bliższego omówienia okoliczności, które mogłyby przemawiać za wnioskiem odmiennym. Podobnie w sytuacji odwrotnej, wystąpienie przesłanek przemawiających za nakazaniem rozbiórki obiektu powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło na przykład pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, lecz niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ upatruje tego pogorszenia ( por. wyrok w WSA w Warszawie, z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1721/06, LEX nr 302421). Ustaliwszy natomiast, że w sprawie miały miejsce inne, poza budową obiektu, przypadki prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, takie jak przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, lub roboty te wykonywane były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w innych przepisach np. dotyczących ochrony środowiska lub praw wodnego, wówczas postępowanie toczyć będzie się w oparciu o przepis art. 51 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje trzy odrębne sposoby załatwienia sprawy. Dwa dotyczą sytuacji dokonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, w zależności zatem czy jest możliwe zalegalizowanie tych robót czy nie, organ albo nakazuje ich rozbiórkę, albo wszczyna właściwe postępowanie naprawcze. Trzeci sposób reguluje natomiast sytuację, w której pomimo istnienia zatwierdzonego projektu budowlanego, roboty zostały wykonane niezgodnie z nim. Ustalenie, który ze sposobów załatwienia sprawy organ powinien zastosować, szczególnie w zakresie wyboru pomiędzy dwoma pierwszymi, może być poprzedzone wydaniem postanowienia na podstawie przepisu art. 81c Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, a także świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. W razie natomiast powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy te mogą także w drodze postanowienia nałożyć obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W konsekwencji w wypadku niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku organy mogą zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jak wynika z treści przytoczonych regulacji, organy administracji mają nie tylko obowiązek, ale i szerokie możliwości przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, na podstawie którego ustala się rodzaj robót budowlanych oraz obiektu budowlanego wykonanego w ramach samowoli i w ten sposób stosuje się właściwą procedurę legalizacyjną. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, pomimo zaleceń zawartych w poprzednim orzeczeniu sądowym, nie przeprowadziły postępowania dowodowego, które umożliwiłoby uznanie wydanych decyzji za prawidłowe. Z lektury akt wynika, że organ I instancji w dniu 26 stycznia 2006 r. oraz w dniu 11 czerwca 2007 r. przeprowadził na posesji A. F. kontrolę oraz oględziny spornego obiektu budowlanego. Protokoły z tych czynności zawierają jedynie informacje, że wybudowana bez zezwolenia chlewnia, została wyodrębniona z części stodoły, poprzez postawienie z bloczków żużlobetonowych ściany o wysokości 3 m oraz stropu żelbetonowego. Dalej, że chlewnia ta została wybudowana na szerokości całego budynku gospodarczego (niższego). W protokołach podano także, że cztery okna w chlewni posiadają wymiary 155 cm x 100 cm. Na podstawie treści akt ustalono również, że w dniu 31 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał, w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie, w którym nakazał A. F. przedłożyć do dnia 31 stycznia 2008 r. szereg dokumentów w postaci: mapy geodezyjnej swojej nieruchomości zawierającej oznaczenie m.in. usytuowania obiektów oraz sieci uzbrojenia terenu, opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu, jego konstrukcję i dane techniczno – użytkowe, inwentaryzacje budowlaną budynku, opinię techniczną odnośnie wykonanych samowolnie robót budowlanych oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to nie zostało wykonane przez A. F., która w kilku pismach do organu I instancji podała, że ze względów finansowych nie jest w stanie wypełnić nałożonych na nią obowiązków, a ponadto zamierza zlikwidować hodowlę trzody chlewnej i sporny budynek nie będzie już więcej użytkowany w ten sposób, a co za tym idzie nie ma potrzeby kontynuowania przedmiotowego postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarówno uchylona poprzednio decyzja organu I instancji z dnia [...], jak i decyzja poddana obecnie ocenie sądowej, zostały wydane jedynie na podstawie lapidarnych w treści protokołów oględzin i sprzecznych oświadczeń właścicielki nieruchomości, jej poprzednika prawnego oraz uczestników postępowania. Organ nie skorzystał z możliwości zastosowania przepisu art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego i nie zlecił wykonania ocen lub ekspertyz na koszt A. F., zobowiązanej do ich dostarczenia. Nie zostało zatem wyjaśnione, czy przedmiotowa samowola budowlana stanowi rozbudowę istniejących obiektów budowlanych w postaci stajni i stodoły, prowadząc do zwiększenia ich kubatury o 2/3, jak to wynika z oświadczeń D. i M. S., czy też jedynie ich przeróbkę. Odnośnie natomiast usytuowania otworów okiennych na ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, organ wydał decyzję nie ustaliwszy w żaden sposób rzeczywistych wymiarów tej ściany, a tym samym nie znając stosunku procentowego powierzchni tej ściany, do powierzchni okien, co jak słusznie podnieśli skarżący, ma znaczenie przy rozstrzyganiu na podstawie wskazanego § 232 rozporządzenia o warunkach technicznych. Nakazanie w decyzji z dnia [...] wypełnienia otworów okiennych luksferami, nie było poparte zatem żadnymi pomiarami, które pozwalałyby na ustalenie, czy zezwolenie takie jest zgodne z przepisem § 232 ust. 6 rozporządzenia. Określenie tych wymiarów jest tym bardziej konieczne, że okoliczności faktyczne podawane przez właścicielkę obiektu budowlanego oraz przez uczestników postępowania, pozostają w sprzeczności. Prawidłowym był podniesiony przez skarżących zarzut nieuzasadnionego ograniczenia zaskarżonej decyzji jedynie do kwestii nielegalnie usytuowanych otworów okiennych i pominięcie problemu pozostałych robót budowlanych, w postaci postawionej ściany, stropu i kojców. Wyjaśnienie organu, że roboty te nie wzbudziły jego wątpliwości, skutkujących nałożeniem obowiązku określonego w przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w świetle braku jakiegokolwiek dokumentacji co do stanu technicznego tego obiektu budowlanego, a także wobec niewykonania przez właścicielkę postanowienia z dnia 31 października 2007 r., są pozbawione jakiejkolwiek podstawy i noszą cechę zakazanej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego i ustalenie czy mamy do czynienia z rozbudową obiektu, czy też jedynie z jego przebudową, a co za tym idzie określenie właściwej podstawy procesu legalizacyjnego, wpływa także na podnoszoną przez skarżących kwestię właściwego użytkowania obiektu budowlanego. Stwierdzenie przez organ, że w sprawie wystąpiła nielegalna rozbudowa obiektu budowlanego i jednocześnie uznanie, że nie ma podstaw do nakazania jego rozbiórki umożliwia zastosowanie przepisu art. 41 ustawy z 1974 r. Stanowi on, że inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Poza tym wypadkiem właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest natomiast stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W przypadku prowadzenia procesu legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego z 1994 r., po ewentualnym doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ bada prawidłowość użytkowania tak powstałego obiektu, a następnie na podstawie przepisu art. 66 Prawa budowlanego, może wszcząć postępowanie zmierzające do usunięcia stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości. W tym stanie rzeczy dalsze postępowanie administracyjne zmierzać powinno przede wszystkim do ustalenia, jaki rodzaj robót budowlanych został wykonany na posesji A. F., poprzez zebranie odpowiedniej dokumentacji, która zarówno w formie graficznej, jak i opisowej, przedstawiałaby szczegółowo zakres tych robót, a także obrazowałaby zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a także jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Wyniki tych ustaleń natomiast będą bezpośrednio oddziaływać na dalszy przebieg procedury legalizacyjnej i wybór odpowiedniej podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a.