II SA/Op 581/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. sprawy ze skargi B. P. reprezentowanej przez rodziców T. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. T. P. reprezentująca małoletnią córkę B. P., w dniu 18 października 2006r., wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla córki B. P. z tytułu niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła kserokopię orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 5 października 2006r. o zaliczeniu małoletniej B. P. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 października 2007r. Decyzją Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 16, art. 48 ust. 3, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących postawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2000r., Nr 130, poz. 903 ze zm.) przyznano zasiłek pielęgnacyjny B. P. na okres od 1 października 2006r. do 31 października 2007r. w wysokości po 153zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż małoletnia B. P. spełnia ustawowe przesłanki do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego, który przyznaje się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało na czas określony. W uzasadnieniu wskazano jednocześnie termin oraz sposób płatności przyznanego świadczenia, a także pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia. W/w decyzję wnioskodawczyni T. P. odebrała w dniu 26 października 2006r. Fakt ten potwierdziła własnoręcznym podpisem złożonym na oryginale decyzji. W dniu 19 października 2006r. wnioskodawczyni T. P. oraz jej małżonek J. P. sporządzili pismo adresowane do Sądu Rejonowego w O., a zatytułowane: "Odwołanie – o Zapłatę - wyrównanie za zaległe miesiące od daty złożenia Wniosku do Powiatowego Zespołu Orzecznictwa Niepełnosprawności w K., o przyznanie do nadal Zasiłku pielęgnacyjnego dla niepełnoletniego dziecka B. P.". W uzasadnieniu przedstawiony został przebieg postępowania dotyczący przyznania ich małoletniej córce umiarkowanego stopnia niepełnosprawności dopiero przez Wojewódzki Zespół Orzekania o Niepełnosprawności, a nie przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w K. Wskazując na powyższe rodzice małoletniej podnosili, że w związku z wadliwym orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w K. ich córka została pozbawiona zasiłku pielęgnacyjnego, a ostatni zasiłek otrzymała w maju 2006r. Teraz zaś stwarza im się problemy z naliczeniem tych zaległych miesięcy zasiłku pielęgnacyjnego i stąd też proszą Sąd o wydanie wyroku z poleceniem wyliczenia należnego zasiłku pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku. Pismo to zostało nadane do Sądu w dniu 19 października 2006r., a więc jeszcze przed otrzymaniem decyzji organu I instancji. W okresie od 20 października 2006r. prowadzona była korespondencja przez Sąd ze skarżącymi. Pismem z dnia 7 maja 2007r. Sąd Okręgowy V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O., w ślad za prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 12 kwietnia 2007r., przekazał sprawę Wnioskodawcy J. P. i T. P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. pismem z dnia 14 maja 2007r. przekazało pismo skarżących z dnia 19 października 2006r., nazywając je odwołaniem, Ośrodkowi Pomocy Społecznej w K. celem ustosunkowania się do podniesionych w nim zarzutów oraz ustalenia, czy zostało wniesione w terminie. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w odpowiedzi na powyższe stwierdził m.in., że odwołanie nie zostało wniesione w terminie. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść przepisów stanowiących podstawę procedowania w niniejszej sprawie oraz stwierdzono, że z przytoczonych przepisów wynika, iż świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma także zastosowanie do świadczenia rodzinnego objętego wnioskiem strony. Skoro zatem wniosek pani T. P. o ustalenie zasiłku pielęgnacyjnego dla córki B. P. złożony został w dniu 18 października 2006r., to organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił początkową datę, od której przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny, tj. od 1 października 2006r. Kolegium powołując się nadto na art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych argumentowało, że również w myśl zawartej tam zasady prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie może być przyznane wcześniej niż od miesiąca, w którym został złożony wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, a obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznawania świadczeń rodzinnych za okresy przed złożeniem wniosku w tym przedmiocie. Zauważył nadto organ, iż wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności nie jest tożsamy z wnioskiem o kontynuację zasiłku rodzinnego. Odnosząc się do żądania skarżących zawartego w piśmie z dnia 25 czerwca 2007r. organ stwierdził, że wobec wskazanych powyżej faktów niemożliwym jest przyznanie skarżącym zasiłku pielęgnacyjnego z okres od czerwca 2006r. do września 2006r. Z treścią powyższej decyzji nie zgodzili się małżonkowie T. i J. P., którzy domagali się wydania orzeczenia przyznającego ich niepełnosprawnej córce zasiłku pielęgnacyjnego za zaległe okresy. W uzasadnieniu skarżący ponowili argumenty zawarte w pismach kierowanych do organu oraz dowodzili, że ich córce winien być przyznany zasiłek pielęgnacyjny od daty złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w K. to jest od czerwca 2006r. Argumentowali, iż nie ponoszą winy za to, że przez okres 4 miesięcy trwało postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji oraz, że dopiero w wyniku tego postępowania ich córce przyznano umiarkowany stopień niepełnosprawności. Skarżący podkreślali, że gdyby orzeczenie Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w K. było prawidłowe, to ich córka uprawniona byłaby do zasiłku pielęgnacyjnego od czerwca 2006r., a nie dopiero od października 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale przyczyn innych niż w niej podniesione. Na wstępie zauważyć należy, iż kompetencja sądu administracyjnego dotyczy tylko i wyłącznie kontroli działalności organów administracji i stąd też rolą sądu w niniejszej sprawie jest kontrola legalności pod względem zastosowanego prawa materialnego, jak też i prawa procesowego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). ). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu wad może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna bowiem być przeprowadzana kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność (min. czy zachodzi rażące naruszenie prawa). Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną. Stosownie do art. 145 §1 pkt 2 ustawy – p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli ustali, że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...], Nr [...], o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego B. P. na okres od 1 października 2006r. do 31 października 2007r. w wysokości po 153zł miesięcznie. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Doktryna oraz judykatura wskazuje, na dwa ujęcia rażącego prawa. Jedno uznające, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu oraz drugie, zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutków społeczno-prawnych nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Takie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Organ rozpoznał bowiem odwołanie, które wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Stosownie do art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, zaś właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.( art. 127 § 2 K.p.a.). W sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków w postępowaniu odwoławczym nie przysługuje droga do sądu powszechnego. W sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków samorządowe kolegium odwoławcze w myśl art. 127 § 2 w zw. z art. 17 k.p.a. jest właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji doręczona została stronie w dniu 26 października 2006r., co w sposób nie budzący wątpliwości wynika z akt administracyjnych. Matka małoletniej B. P., która wystąpiła z wnioskiem o przyznanie córce zasiłku pielęgnacyjnego potwierdziła odbiór decyzji własnoręcznym podpisem (por k-18 akt organu I instancji). Doręczona stronie decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Skarżący nie skorzystali z trybu zaskarżenia doręczonej decyzji, lecz jeszcze przed jej doręczeniem wnieśli pismo (pozew) datowane na dzień 19 października 2006r. do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. z żądaniem nakazania organowi wypłaty zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od czerwca 2006r. do września 2006r. Przedmiotowe pismo zostało przekazane przez Sąd (po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu z dnia 12 kwietnia 2007r), pismem z dnia 7 maja 2007r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., a ten organ z kolei przesłał je do Ośrodka Pomocy Społecznej w K., celem ustosunkowania się do podniesionych w nim zarzutów oraz ustalenia, czy odwołanie zostało złożone w terminie Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Złożenie odwołania od decyzji organu I instancji w ustawowo wyznaczonym terminie jest jednym z podstawowych wymogów formalnych, który winien być bezwzględnie zachowany przy zaskarżeniu decyzji do organu II instancji. Dochowanie terminu do wniesienia odwołania jest jednym z podstawowych warunków formalnych skutkujących możliwością rozpoznania wniesionego odwołania przez organ II instancji, a jego dochowanie bądź nie, organ bada z urzędu. Tak sformułowany zapis ustawowy jest nakazem bezwzględnym, co oznacza, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania następuje bez względu na okoliczności sprawy. Uchybienie terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. dotyczy zarówno sytuacji wniesienia odwołania po jego upływie, jak również przed rozpoczęciem biegu wskazanego terminu, zanim decyzja weszła do obrotu prawnego (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2.10.2006r. syg. akt VI SA/Wa 1316/06). Zauważyć należy w związku z powyższym, iż w orzecznictwie sądowym, na gruncie procedury cywilnej, utrwalony jest pogląd, że jeżeli skargę wniesiono do innego sądu (organu) niż ten, który wydał zaskarżone orzeczenie, a sąd niewłaściwy do przyjęcia skargi (odwołania) przekazał ją sądowi właściwemu ( w tym przypadku właściwemu organowi), to dla zachowaniu terminu do wniesienia skargi decydująca jest data nadania skargi przez sąd, albo przez niewłaściwy organ administracji publicznej, pod adresem właściwego organu administracji publicznej (por. uchwała Sądu Najwyższego z 28 listopada 1987 r., sygn. akt III CZP 33/87, OSN 1988 nr 6, poz. 73, wyrok Sądu Najwyższego z 14 listopada 1973 r., sygn. akt II CZ 183/73, OSPiKA 1974, nr 5, poz. 97 oraz T.Woś [w:] T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 248). Stosownie do art. 129 § 2 K.p.a czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia stronie odpisu rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to, iż strona postępowania po otrzymaniu decyzji dysponuje 14 - toma dniami na złożenie odwołania w siedzibie organu, bądź nadania odwołania na adres tego organu za pośrednictwem poczty. W sytuacji, gdy strona wniesie odwołanie bezpośrednio do sądu, który następnie odwołanie to przekaże do organu celem nadania mu biegu, to termin do wniesienia odwołania zachowany będzie jedynie wówczas, gdy organ otrzymane odwołanie nada na adres organu, w tym przypadku I instancji, przed upływem wskazanego wyżej czternastodniowego terminu. Tylko bowiem czynność nadania odwołania przez sąd pod adresem właściwego organu można uznać za spełniającą wymogi procedury administracyjnej określonej w art. 129 K.p.a. Ewentualne ryzyko przekroczenia tego terminu, a także związane z tym skutki procesowe, wynikające z treści art. 134 K.p.a., polegające na stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, obciążają wnoszącego odwołanie, który nie zastosował się do przewidzianego przez ustawodawcę trybu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] została doręczona skarżącej T. P. w dniu 26 października 2006r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał zatem z dniem 9 listopada 2006r. (czwartek). Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych skarżący nadali pismo zatytułowane "odwołanie" i skierowane do Sądu Rejonowego w O. w urzędzie pocztowym w K. w dniu 19 października 2006 r., czyli jeszcze przed dniem doręczenia im decyzji organu I instancji. Skarżący nie zastosowali się do trybu składania odwołań oraz do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji. Skarga nie została zatem wniesiona za pośrednictwem właściwego organu, jak wymaga tego powołany przepis art. 129 § 1 K.p.a. i stąd też przekazana została przez Sąd Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu pismem z dnia 7 maja 2007r. Organowi I instancji przekazano dowołanie dopiero pismem z dnia14 maja 2007r., a wiec po upływie terminu do wniesienia odwołania. Artykuł 464 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, w myśl którego wniesienie do sądu pozwu, przekazanego następnie stosownie do paragrafu poprzedzającego, wywołuje skutki jakie ustawa wiąże z wytoczeniem powództwa, nie stanowi podstawy do uznania, że odwołanie złożone do niewłaściwego Sądu (organu) wywołuje skutek, jaki ustawa wiąże ze złożeniem środka zaskarżenia w terminie. W w/w powołanym przepisie jest mowa wyłącznie o powództwie. Podstawowym skutkiem, zaś jakie K.p.c. łączy z wniesieniem powództwa jest wszczęcie postępowania i stan sprawy w toku. Uwzględniając jednak, iż treść paragrafu poprzedzającego dotyczy przekazania sprawy innemu organowi, należy skutki te oceniać w odniesieniu do tych, jakie wywołuje wniesienie podania. Złożenia odwołania zaś nie powoduje wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż jest ona niejako w toku, do momentu rozpoznania odwołania przez organ II instancji. Sąd w niniejszym składzie identyfikuje się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 1999 r., syg. akt I SA 330/1999, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem z decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a). Identyczną tezę formułuje uchwała NSA w Warszawie 12 października 1998r (por.; ONSA 1999/1/4), a mianowicie, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. prowadząc postępowanie odwoławcze w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. bez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, dopuściło się rażącego naruszenia art. 129 § 2 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a., a zatem stosownie do art. 145 §1 pkt 2 ustawy – P.p.s.a. sąd administracyjny zmuszony był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż dotknięta była ona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.