II SA/Op 680/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opinii służbowej funkcjonariusza Policji oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez M.G. była decyzja – rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w B. z [...], nr [...] utrzymująca w mocy opinię służbową Komendanta Komisariatu Policji w G. z dnia [...] wydaną wobec skarżącego. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. W dniu 4 czerwca 2010 r. Komendant Komisariatu Policji w G. sporządził ocenę okresową dla funkcjonariusza Policji aspiranta sztabowego M.G. za okres służby od 5 maja 2009 r. do 4 czerwca 2010 r. W ocenie okresowej przełożony funkcjonariusza oznaczył w części dotyczącej wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności, że M.G. oceniony powinien być poniżej wymagań według kryterium: planowania i organizacji pracy, pracy w zespole, dyspozycyjności oraz realizacji zadań. To spowodowało, że we wnioskach końcowych ocena policjanta na zajmowanym stanowisku służbowym określona została jako poniżej wymagań. Na wniosek skarżącego zawarty w raporcie z 4 czerwca 2010 r. przełożony sporządził opinię służbową z 15 czerwca 2010 r. w której zawarł identyczne do poprzednich oceny w zakresie wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności. Wskutek odwołania wniesionego przez policjanta raportem z 21 czerwca 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w B. decyzją z 2 lipca 2010 r. działając na podstawie § 11 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. 2002 r. Nr 98 poz. 890 ze zm.) powołał komisję do zbadania i rozpatrzenia opinii służbowej asp. sztab. [...]. Efektem pracy komisji było opracowanie sprawozdania zawierającego wnioski adresowane do organu. W szczególności komisja sugerowała Komendantowi Powiatowemu Policji w B., iż należy: - uchylić w części zaskarżoną opinię służbową z dnia 16 lipca 2010 r. dot. asp. sztab. M.G. za okres pełnionej służby od 5 maja 2009 r. do 4 czerwca 2010 r. w zakresie kryterium dyspozycyjności, - uzupełnić "ocenę opisową" o uzasadnienie dotyczące oceny kryterium "pracy w zespole" o konkretne przykłady wskazane w podsumowaniu, a potwierdzające negatywną ocenę tego kryterium (...), - w pozostałej części opinię pozostawić bez zmian uznając ją za opinię negatywną oceniającą w sposób właściwy niewywiązywanie się asp. sztab. M. G. z obowiązków służbowych. Komisja w oparciu o tak sformułowane wnioski zalecała organowi wydanie nowej opinii służbowej o funkcjonariuszu. Ze sprawozdania komisji wynikało, że w ramach prowadzonego postępowania ustalono następujący stan faktyczny: asp. sztab. M. G. do służby w Policji został przyjęty w dniu 1 marca 1991 r. W pionie kryminalnym służbę pełni od 16 grudnia 2000 r. początkowo jako detektyw Ogniwa Kryminalnego, KP G., a następnie od 1 czerwca 2004 r. jako Kierownik Ogniwa Kryminalnego, KP G. Zgodnie z ostatnią kartą opisu stanowiska pracy z dnia 3 sierpnia 2007 r. na stanowisku kierownika do zadań w/w należało: 1. Planowanie, organizowanie i koordynowanie czynności służbowych wykonywanych przez podległych policjantów. 2. Wykonywanie bieżącej analizy przestępczości kryminalnej i gospodarczej, stosowanie odpowiednich środków do jej ograniczenia i zwalczania. 3. Nadzorowanie całokształtu współpracy z OZI. 4. Poprzez właściwe wykorzystywanie i organizację rozpoznania operacyjnego koordynuje działania wszystkich pionów w tym zakresie. 5. Prowadzenie rejestru spraw przydzielonych pracownikom referatu, nadzorowanie terminowości ich załatwianie. 6. Osobiście wykonuje ważniejsze i skomplikowane czynności procesowych, bądź bezpośrednio je nadzoruje. 7. W postępowaniach przygotowawczych o dużej skali trudności opracowuje osobiście lub bezpośrednio nadzoruje opracowywanie planów operacyjno-dochodzeniowych. 8. Sprawuje nadzór nad funkcjonariuszami w zakresie terminowości wszczynania i zakończenia postępowań, zasadności wydawania określonych postępowań oraz rytmiki wykonywanych czynności. 9. Zleca zadania podległym pracownikom, udziela instruktaży, kontroluje wykonywanie zleconych zadań i prowadzi bieżącą analizę w prowadzonych sprawach. 10. Utrzymuje stały kontakt z Naczelnikami Wydziału Kryminalnego i Dochodzeniowo-Śledczego, KPP B. 11. Na bieżąco informuje kierownictwo KP G. o ustaleniach operacyjno-śledczych w sprawach własnych i nadzorowanych. 12. Na bieżąco opracowuje zadania doraźne dla funkcjonariuszy Rewiru dzielnicowych i Prewencji w zakresie ujawniania i zwalczania przestępczości kryminalnej i gospodarczej. 13. Na bieżąco współdziała w zakresie pracy dochodzeniowo-śledczej z prokuraturą, sądami i organami kontroli Urzędu skarbowego. 14. Nadzór nad prowadzonymi czynnościami poszukiwawczymi przez podległych funkcjonariuszy, realizacją zadań związanych z prowadzonymi poszukiwaniami osób ukrywających przed organami ścigania lub wymiarem sprawiedliwości. W dniu 1 listopada 2009 r. asp. sztab. M. G. został mianowany na niższe stanowisko służbowe detektywa Zespołu Kryminalnego, KP G., KPP B. z uwagi na likwidację zajmowanego dotychczas stanowiska. Do zakresu czynności policjanta na tym stanowisku należało: - prowadzenie śledztw i dochodzeń, czynności sprawdzających przydzielonych przez przełożonego, zapoznawanie się ze zdarzeniami przestępczymi zaistniałymi w rejonie działania KP G., - opracowywanie planów czynności w prowadzonych dochodzeniach i śledztwach, które przedkłada przełożonemu do zapoznania się i akceptacji, - pełnienie dyżurów do obsługi zaistniałych na terenie działania KP w G. Wykonywanie czynności na miejscach zdarzeń oraz współdziałanie w niezbędnym zakresie z policjantami Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego, Wydziału Kryminalnego, Wydziału Prewencji, Wydziału Ruchu Drogowego KPP w B. oraz Komisariatem Policji w L. - rytmiczne realizowanie czynności procesowych z dążeniem do maksymalnego skracania czasu prowadzonych spraw, - wypełnianie i realizowanie wytycznych dotyczących rejestracji kryminalnej oraz dotyczących gromadzenia zbiorów kart daktyloskopijnych i zdjęć sygnalitycznych osób podejrzanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, - prowadzenie stałego rozpoznania osób, obiektów i zjawisk - zdarzeń będących w zainteresowaniu policyjnym, przy zastosowaniu metod i formy pracy operacyjnej oraz wykorzystywanie środków pracy operacyjnej. Prowadzenie bieżącej współpracy z OZI i sporządzanie kompletnych meldunków informacyjnych. Na bieżąco rozliczanie się z dokumentacji niejawnej oraz pobranych środków finansowych z funduszu "O" uzasadniając ich racjonalne wydatkowanie, - prowadzenie pracy operacyjnej i procesowej ukierunkowanej na ujawnianie przestępczości kryminalnej, gospodarczej, narkotykowej oraz korupcyjnej i prowadzenie współpracy w tym zakresie z komórkami organizacyjnymi jednostki nadrzędnej, wszczynanie i prowadzenie teczek: operacyjnego sprawdzenia, operacyjnego rozpoznania. - opracowywanie i pozyskiwanie osobowych źródeł informacji oraz przestrzeganie dyscypliny współpracy ze szczególnym uwzględnieniem kryteriów przydatności operacyjnej i predyspozycji OZI. - organizowanie przedsięwzięć operacyjno-rozpoznawczych w miejscach i środowiskach najbardziej zagrożonych przestępczością kryminalną, narkotykową i gospodarczą przy zastosowaniu metod i formy pracy operacyjnej. Zebrany materiał w toku prac, zdaniem Komisji, wykazał, iż opinia sporządzona została zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. Przy opiniowaniu kierowano się oceną wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych w okresie od 5 maja 2009 r. do 4 czerwca 2010 r. przez opiniowanego.Materiał dowodowy zgromadzony w toku przeprowadzonego postępowania w sposób jednoznaczny wykazał, iż kryteria "planowanie i organizowanie pracy", "realizacja zadań i czynności" oraz "praca w zespole" zostały przez wydającego opinię ocenione w sposób prawidłowy tj. poniżej wymagań. Komisja po wykonaniu analizy prowadzonych postępowań przygotowawczych oraz wykonywanych czynności procesowych stwierdziła, iż postępowania te zgodnie z twierdzeniem wydającego opinię nie były sprawami o znacznym ciężarze gatunkowym oraz dużym stopniu trudności. Posiadane przez funkcjonariusza wykształcenie, doświadczenie zawodowe oraz przeszkolenie resortowe było wystarczające do wykonywania zadań nakreślonych w karcie opisu stanowiska pracy. Wykonane zestawienia wskazują na niewielkie obciążenie asp. sztab. M. G. postępowaniami, jak też pracą operacyjną, przy czym funkcjonariusz w sposób nieprawidłowy planował wykonywane przez siebie czynności służbowe. Czynności podejmowane w ramach prowadzonych śledztw i dochodzeń wyraźnie wskazywały na opieszałość i brak inicjatywy ze strony M. G. Nierytmiczne wykonywanie czynności procesowych i nieprawidłowy sposób planowania pracy własnej wpłynęły na przedłużenie się terminów trwania prowadzonych postępowań przygotowawczych. Uwagi co do wykonywanych czynności służbowych poczynił zarówno Komendant KP G. w trakcie przyjęcia indywidualnego funkcjonariusza, jak też prokuratorzy nadzorujący postępowania w pismach z dnia 23 czerwca 2010 r., 18 czerwca 2010 r. i 5 lutego 2010 r. Zgodnie z kartą opisu stanowiska pracy funkcjonariusz winien rytmicznie realizować czynności procesowe z dążeniem do maksymalnego skracania czasu prowadzonych spraw oraz wykazywać inicjatywę w zakresie dowodowego dopracowania spraw, czego w ocenie Komisji funkcjonariusz nie wykonywał zgodnie z wymaganiami. Także planowanie i wykonywanie pracy operacyjnej świadczy o niskim stopniu realizacji czynności służbowych w tym zakresie. Wskazane przez funkcjonariusza w odwołaniu trzy formy pracy operacyjnej zostały przez niego wszczęte, natomiast żadnej z nich osobiście nie prowadził. Samo wszczęcie teczek operacyjnego rozpoznania na przełomie maja i czerwca 2009 r. nie świadczy o prawidłowym wykonywaniu obowiązków i zaangażowaniu służbowym, jak to sugeruje funkcjonariusz w swoim odwołaniu. A data wydania decyzji o wszczęciu teczek operacyjnego rozpoznania świadczy o całkowitej bezczynności funkcjonariusza w tym zakresie. Mając na uwadze dotychczasowe doświadczenie funkcjonariusza oraz prestiż zajmowanego stanowiska kierownika Ogniwa Kryminalnego, KP G. do dnia 31 października 2009 r. w tym wykonywanie czynności nadzorczych, jak też instruktażowych zasadne jest podejście wydającego opinię, że funkcjonariusz winien wykazać się większą inicjatywą w pozyskiwaniu informacji. Policjant sporządził tylko 2 meldunki informacyjne w okresie, za który została wydana zaskarżona opinia, co świadczy o braku zaangażowania w wykonywaniu przyjętych w karcie opisu stanowiska pracy obowiązków służbowych. Argumenty zawarte w odwołaniu Komisja uznała za bezzasadne. Niezależnie od tego zauważono, że przełożony powinien w części opisowej odnieść się do całego okresu za który została wydana opinia w tym również, gdy funkcjonariusz zajmował stanowisko kierownika Ogniwa Kryminalnego KP G. Jednak główne przyczyny negatywnej oceny pracy funkcjonariusza wystąpiły po mianowaniu na stanowisko detektywa. W ocenie komisji wydający opinię nie popełnił uchybienia pomijając w opinii wskazywane przez policjanta rozkazy motywacyjne, czy fakt mianowania na wyższy stopień służbowy, gdyż okoliczności te odnosiły się do zdarzeń poprzedzających czasookres wskazany w zaskarżonej opinii. Również w ocenie komisji wydający opinię powinien odnieść się w sposób bardziej konkretny w części opisowej, dlaczego poniżej wymagań ocenia kryterium "pracy w zespole". Ocena tego kryterium powinna być oparta na zaistniałych zdarzeniach np. na braku współpracy z pozostałymi funkcjonariuszami przy realizacji przeszukań do prowadzonego postępowania przygotowawczego, jak też brak współpracy przy przekazywaniu spraw innym funkcjonariuszom do dalszego prowadzenia, także wprowadzanie dezorganizacji pracy zespołu poprzez nieprzewidziane nieobecności funkcjonariusza zwłaszcza w okresach sprawozdawczości oraz konieczność dodatkowego obciążenia pozostałych policjantów Zespołu Kryminalnego, KP G. postępowaniami nie zakończonymi przez asp. sztab. M. G. Takie dodatkowe informacje mają charakter uzupełniający i podkreślający argument negatywnego ocenienia tego kryterium. Przy ocenie kryterium "dyspozycyjności" funkcjonariusza wydający opinię w części opisowej odniósł się do zwolnień lekarskich. Samo korzystanie ze zwolnień lekarskich przez funkcjonariusza, jak wskazał to Komendant KP G. nie przesądza o braku dyspozycyjności policjanta. Wypracowane nadgodziny, rzadkie korzystanie z urlopów oraz uczestniczenie w interwencjach domowych wskazuje na dyspozycyjność funkcjonariusza "zgodną z wymaganiami". Decyzją z dnia 21 lipca 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w B. działając na podstawie § 11 ust. 5 pkt. 2 i ust. 6 cyt. rozporządzenia z 17 czerwca 2002 r. uchylił opinię służbową z 15 czerwca 2010 r. wydaną przez Komendanta Komisariatu Policji w G. w stosunku do skarżącego i polecił wydanie nowej opinii "biorącej pod uwagę okoliczności wskazane przez komisję we wnioskach przedłożonego sprawozdania". Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. organ odwoławczy dodatkowo pouczył policjanta, że "od nowej opinii służbowej służy prawo wniesienia odwołania w terminie 14 dni do Komendanta Powiatowego Policji w B.". W toku ponownego postępowania administracyjnego w zakresie wydania opinii służbowej Komendant Komisariatu Policji w G. wydał [...] kolejną opinię służbową w której wskazał, że najważniejsze zadania realizowane na stanowisku służbowym w okresie służby od 5 maja 2009 r. do 4 czerwca 2010 r. dotyczyły: - prowadzenia śledztw i dochodzeń, czynności sprawdzających przydzielonych przez przełożonego, - opracowywania planów czynności w prowadzonych dochodzeniach i śledztwach, które przedkłada przełożonemu do zapoznania się i akceptacji. - pełnienia dyżurów do obsługi zaistniałych na terenie działania KP w G. Wykonywanie czynności na miejscach zdarzeń oraz współdziałanie w niezbędnym zakresie z policjantami Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego, Wydziału Kryminalnego, Wydziału Prewencji, Wydziału Ruchu Drogowego KPP w B. oraz Komisariatem Policji w L. - rytmicznego realizowania czynności procesowych z dążeniem do maksymalnego skracania czasu prowadzonych spraw. Przestrzeganie terminów procesowych w trakcie prowadzonych postępowań przygotowawczych/terminowe wszczynanie dochodzeń po otrzymaniu materiałów wstępnych, terminowe przedłużanie dochodzeń oraz terminowe przeprowadzanie czynności z podejrzanym zaznajomienie, zamknięcie dochodzenia i uwzględnienie złożonych wniosków dowodowych, terminowa realizacja czynności nakreślonych przez prokuratora nadzorującego postępowanie. - wykazywania inicjatywy w zakresie: dowodowego dopracowania spraw, rozwoju osobowo-rzeczowego, odzyskania i zabezpieczenia mienia, uzyskiwania i przekazywanie informacji do wykorzystania przez policjantów innych komórek organizacyjnych. - wypełniania i realizowanie wytycznych dotyczących rejestracji kryminalnej oraz dotyczących gromadzenia zbiorów kart daktyloskopijnych i zdjęć sygnalitycznych osób podejrzanych zgodnie z obowiązującymi przepisami. - prowadzenie stałego rozpoznania osób, obiektów i zjawisk - zdarzeń będących w zainteresowaniu policyjnym, przy zastosowaniu metod i formy pracy operacyjnej oraz wykorzystywanie środków pracy operacyjnej. Prowadzenie bieżącej współpracy z OZI i sporządzanie kompletnych meldunków informacyjnych. Na bieżąco rozliczanie się z dokumentacji niejawnej oraz pobranych środków finansowych z funduszu "O" uzasadniając ich racjonalne wydatkowanie. - pracy operacyjnej i procesowej ukierunkowanej na ujawnianie przestępczości kryminalnej, gospodarczej, narkotykowej oraz korupcyjnej i prowadzenie współpracy w tym zakresie z komórkami organizacyjnymi jednostki nadrzędnej, wszczynanie i prowadzenie teczek: operacyjnego sprawdzenia, operacyjnego rozpoznania. - opracowywania i pozyskiwania osobowych źródeł informacji oraz przestrzeganie dyscypliny Współpracy ze szczególnych uwzględnieniem kryteriów przydatności operacyjnej i predyspozycji OZI. W zakresie oceny opisowej przełożony wydający opinię zauważył, że funkcjonariusz posiada odpowiednie wykształcenie i przygotowanie zawodowe w zakresie wymagań na zajmowanym stanowisku służbowym . W opiniowanym okresie od 5 maja 2009 r. do 31 października 2009 r., wykonywał obowiązki kierownika Ogniwa Kryminalnego .Z dniem 1 listopada 2009 r. asp. sztab. M. G. został mianowany na niższe stanowisko służbowe detektywa Zespołu Kryminalnego, KP G. z uwagi na likwidację zajmowanego dotychczas stanowiska. Funkcjonariusz posiada dobrą znajomość obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętność ich stosowania pozwalającą na właściwe wywiązywanie się z obowiązków i realizację zadań i czynności służbowych na zajmowanym stanowisku zgodnie z wymaganiami. Jest w stanie samodzielnie wyszukiwać i zdobywać niezbędne informacje zgodnie z wymaganiami na zajmowanym stanowisku. W zakresie planowania i organizowania pracy funkcjonariusz nie wykazuje należytej staranności wskutek czego w prowadzonych przez niego postępowaniach przygotowawczych czynności były realizowane w sposób nierytmiczny ,wystąpiły długie okresy bezczynności. Występuje brak inicjatywy ze strony policjanta w dążeniu do maksymalnego skracania czasu prowadzonych spraw. Czynności w prostych dochodzeniach realizował np. w odstępach 1- miesięcznych. Żadna z przydzielonych spraw funkcjonariuszowi nie była sprawą o znacznym stopniu trudności. Najczęściej były to sprawy jednoczynowe, a prowadzone śledztwa najczęściej funkcjonariusz otrzymywał w takiej już fazie, że większość albo całość świadków była już przesłuchana na miejscu zdarzenia, a jemu pozostało oczekiwanie tylko na opinie i ekspertyzy biegłych. Częstotliwość podejmowanych czynności procesowych w prowadzonych postępowaniach przygotowawczych wyraźnie wskazuje na opieszałość i brak inicjatywy ze strony opiniowanego. Nierytmiczne wykonywanie czynności procesowych i nieprawidłowy sposób planowania pracy własnej w sposób wyraźny miał wpływ na przedłużanie się terminów trwania prowadzonych przez opiniowanego postępowań przygotowawczych. Opiniowany przy rzetelnym rytmicznym i planowanym wykonywaniu swoich obowiązków w sposób znaczący mógłby skrócić czas trwania prowadzonych przez siebie śledztw i dochodzeń wykorzystując przy tym swoje wcześniejsze doświadczenie i umiejętności zawodowe. W zakresie pracy w zespole oceniono ,że funkcjonariuszowi nie układa się praca w zespole. Policjant w sposób widoczny unika kontaktu z funkcjonariuszami pracującymi w Zespole Kryminalnym. Niechętnie uczestniczył w różnego rodzaju przedsięwzięciach i akcjach prowadzonych przez funkcjonariuszy KP w G. wraz z innymi podmiotami takimi jak KWP w O., Urząd Celny, Urząd Kontroli Skarbowej itp. skierowanych na wykrywanie przestępstw na terenie G. lub na targowisku miejskim w G. Za każdym razem czynności takie spotykały się z jego negatywnym stanowiskiem. W odniesieniu do kryteriów takich jak komunikacja, zdolność analityczna, samodzielność, kreatywność to stwierdzono, iż zadania w tym zakresie realizuje w sposób poprawny i zgodnie z wymaganiami. Oceniając dyspozycyjność detektywa z uwzględnieniem możliwości i gotowości podejmowania oraz realizacji zadań i czynności służbowych w czasie i poza czasem służby to stwierdzono, iż na przestrzeni od listopada 2009r. do czerwca 2010r. funkcjonariusz dwukrotnie przebywał na długotrwałych ponad dwutygodniowych zwolnieniach lekarskich pod koniec okresów statystycznych co w znaczny sposób utrudniało pracę Zespołu Kryminalnego z uwagi na konieczność przejmowania spraw przez pozostałych funkcjonariuszy i konieczność zapoznawania się przez nich z aktami nowych spraw. Niemniej kryterium to należy ocenić jako zgodne z wymaganiami z uwagi iż zdarzały się przypadki, że funkcjonariusz wykonywał czynności poza godzinami planowanej służby. W zakresie realizacji zadań i czynności uwzględniając wyniki funkcjonariusza za okres od listopada 2009r.to w zakresie pracy dochodzeniowo-śledczej zakończył on 19 postępowań przygotowawczych prostych i nieskomplikowanych jednoczynowych. W statystyce zakończonych postępowań jest to najmniejsza liczba w skali całego zespołu. W omawianym okresie nie wszczął żadnego postępowania przygotowawczego na podstawie materiałów własnych. Nie wykazywał inicjatywy własnej w zakresie uzyskiwania informacji, dających podstawy do rozwoju osobowo-rzeczowego w prowadzonych przez siebie postępowaniach. W zakresie pracy operacyjnej policjant nie wszczął żadnej formy pracy operacyjnej, jedynie wcześniej jako kierownik Ogniwa KR sporządził decyzje o wszczęciu 3 form pracy operacyjnej, których później już nie prowadził i w ramach tych form nie wykonał żadnej czynności. Przez cały okres jedynie sporządził dwa meldunki informacyjne. Nie posiada żadnego osobowego źródła informacji jak też nawet nie przedstawił żadnych propozycji w tym zakresie. Pomimo zadań w zakresie pracy operacyjnej ukierunkowanej na ujawnianie przestępczości kryminalnej, gospodarczej, narkotykowej i korupcyjnej nie wykazuje w tym zakresie żadnej swojej inicjatywy. Przełożony zaznaczył, że opiniowany na stanowisku kierownika ogniwa kryminalnego także nie wywiązywał się należycie ze swoich obowiązków. Słaby nadzór z jego strony nad podległymi funkcjonariuszami skutkował wszczęciem postępowania wyjaśniającego [...] na wniosek Prokuratora Rejonowego w Nysie z uwagi na długotrwałe okresy bezczynności w postępowaniach prowadzonych przez podległych funkcjonariuszy. Reasumując według przełożonego uprawnione jest stwierdzenie we wnioskach końcowych, że opiniowany nie wywiązuje się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku a główne przyczyny skutkujące wydaniem negatywnej oceny pracy funkcjonariusza opisane w opinii wystąpiły po mianowaniu go na stanowisku detektywa. M. G. wniósł odwołanie od tej opinii raportem z 12 września 2010 r. Zaskarżoną decyzją z [...] Komendant Powiatowy Policji w B. utrzymał w mocy opinię służbową z [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w ramach przeprowadzonego postępowania ustalono następujący stan faktyczny:. M. G. zatrudniony został w Policji w dniu 1 marca 1991 r. W pionie kryminalnym służbę pełni od 16 grudnia 2000 r. początkowo jako detektyw Ogniwa Kryminalnego, KP G., a następnie od 1 czerwca 2004 r. jako Kierownik Ogniwa Kryminalnego, KP G. W dniu 1 listopada 2009 r. asp. sztab. M. G. został mianowany na niższe, stanowisko służbowe detektywa Zespołu Kryminalnego, KP G., KPP B. uwagi na likwidację zajmowanego dotychczas stanowiska. Do zakresu czynności policjanta należało: 1. Prowadzenie śledztw i dochodzeń, czynności sprawdzających przydzielonych przez przełożonego. Na bieżąco i systematycznie zapoznawanie się ze zdarzeniami przestępczymi zaistniałymi w rejonie działania KP G. 2. Opracowywanie planów czynności w prowadzonych dochodzeniach i śledztwach, które przedkłada przełożonemu do zapoznania się i akceptacji. 3. W ramach Zespołu Kryminalnego pełnienie dyżurów do obsługi zaistniałych na terenie działania KP w G. Wykonywanie czynności na miejscach zdarzeń oraz współdziałanie w niezbędnym zakresie z policjantami Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego, Wydziału Kryminalnego, Wydziału Prewencji, Wydziału Ruchu Drogowego KPP w B. oraz Komisariatem Policji w L. 4. Rytmiczne realizowanie czynności procesowych z dążeniem do maksymalnego skracania czasu prowadzonych spraw. Przestrzeganie terminów procesowych w trakcie prowadzonych postępowań przygotowawczych terminowe wszczynanie dochodzeń po otrzymaniu materiałów wstępnych, terminowe przedłużanie dochodzeń oraz terminowe przeprowadzanie czynności z podejrzanym zaznajomienie, zamknięcie dochodzenia i uwzględnienie złożonych wniosków dowodowych, terminowa realizacja czynności nakreślonych przez prokuratora nadzorującego postępowanie. 5. Wykazywanie inicjatywy w zakresie: dowodowego dopracowania spraw, rozwoju osobowo-rzeczowego, odzyskania i zabezpieczenia mienia, uzyskiwania i przekazywanie informacji do wykorzystania przez policjantów innych komórek organizacyjnych. 6. Wypełnianie i realizowanie wytycznych dotyczących rejestracji kryminalnej oraz dotyczących gromadzenia zbiorów kart daktyloskopijnych i zdjęć sygnalitycznych osób podejrzanych zgodnie z obowiązującymi przepisami. 7. Odpowiadanie za zabezpieczone dowody rzeczowe/przedmioty w postępowaniu przygotowawczym przydzielonym mu do prowadzenia, łącznie z przekazaniem ich do magazynu dowodów rzeczowych KPP B., Prokuratury lub zwrotu osobie uprawnionej. Sporządzanie i rejestrowanie wykazów dowodów rzeczowych oraz wydawanie stosownych postanowień w tym zakresie. Przedkładanie w terminie określonym w kpk akt głównych postępowania wraz z wnioskiem o zatwierdzenie czynności zatrzymania przedmiotów, bądź przeprowadzonego przeszukania. 8. Zgodnie z § 210 Zarządzenia nr 1426/04 KGP z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie metodyki wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych przez służby policyjne wyznaczone do wykrywania przestępstw i ścigania ich sprawców kompletowanie i przekazywanie do składnicy akt KPP B. akt kontrolnych zakończonych postępowań przygotowawczych. 9. Prowadzenie stałego rozpoznania osób, obiektów i zjawisk — zdarzeń będących w zainteresowaniu policyjnym, przy zastosowaniu metod i formy pracy operacyjnej oraz wykorzystywanie środków pracy operacyjnej. Prowadzenie bieżącej współpracy z OZ1 i sporządzanie kompletnych meldunków informacyjnych. Na bieżąco rozliczanie się z dokumentacji niejawnej oraz pobranych środków finansowych z funduszu "O" uzasadniając ich racjonalne wydatkowanie. 10. Prowadzenie pracy operacyjnej i procesowej ukierunkowanej na ujawnianie przestępczości kryminalnej, gospodarczej, narkotykowej oraz korupcyjnej i prowadzenie współpracy w tym zakresie z komórkami organizacyjnymi jednostki nadrzędnej, wszczynanie i prowadzenie teczek: operacyjnego sprawdzenia, operacyjnego rozpoznania. 11. Opracowywanie i pozyskiwanie osobowych źródłem informacji oraz przestrzeganie dyscypliny współpracy ze szczególnych uwzględnieniem kryteriów przydatności operacyjnej i predyspozycji OZI. 12. Organizowanie przedsięwzięć operacyjno-rozpoznawczych w miejscach i środowiskach najbardziej zagrożonych przestępczością kryminalną narkotykową i gospodarczą przy zastosowaniu metod i formy pracy operacyjnej. 13. Organizowanie przedsięwzięć o charakterze profilaktycznym w celu przeciwdziałania narkomanii i zwalczania przestępczości narkotykowej, prowadzenie współpracy w tym zakresie z lokalnymi organami władzy oraz organizacjami społecznymi i samorządowymi oraz Wydziałem Kryminalnym KPP B. 14. Realizowanie zadań z zakresu poszukiwań zgodnie z Zarządzeniem nr 19-Z KGP z dnia 8 listopada 2002 r. Organ dokonał analizy obciążenia poszczególnych funkcjonariuszy Zespołu Kryminalnego, KP G., KPP B. określonego liczbą prowadzonych postępowań przygotowawczych w okresie od 1 listopada 2009 r. do 30 czerwca 2010 r. Przedstawiało się ono następująco: asp. sztab. M. G. 18 asp. T. G. 61 asp. Z. W. 59 asp. R. W. 77 mł. asp. A. G. 42 st. asp. M. K. 41 sierż. A. M. 26 ( od 4 lutego 2010 r. funkcjonariuszka przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim). Poddając analizie liczbę postępowań będących w prowadzeniu u poszczególnych policjantów wzięto również pod uwagę ciężar gatunkowy poszczególnych postępowań. Ponadto wykonano zestawienie spraw, które były przydzielone asp. sztab. M. G. Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji żadna z przydzielonych spraw funkcjonariuszowi nie była sprawą o znacznym stopniu trudności. Najczęściej sprawy bezpośrednio zakończone przez w/w były sprawami jednoczynowymi, a prowadzone śledztwa funkcjonariusz otrzymywał w fazie końcowej, np. gdy świadkowie zostali już przesłuchani na miejscu zdarzenia, i pozostało oczekiwanie na opinie i ekspertyzy biegłych. Z przedstawionego rejestru spraw według organu wynika, że asp. sztab. M. G. był mniej obciążany sprawami niż pozostali funkcjonariusze zespołu. Często sprawy przydzielone funkcjonariuszowi były kończone przez innych policjantów. Niektóre śledztwa prowadzone przez policjanta były przekazywane do Prokuratury Okręgowej w Opolu do sprawdzenia, ale nie były one objęte stałym nadzorem, jak wskazuje w swoim odwołaniu funkcjonariusz i to takim, który uniemożliwiłby mu wykonywanie czynności procesowych. Zestawienie wskazuje ponadto na złe planowanie i opieszałość funkcjonariusza w prowadzonych postępowaniach przygotowawczych. Komendant KP G. wniósł szereg uwag do pracy policjanta kserokopia zeszytu indywidualnych przyjęć z dnia 4 czerwca 2010 r., jak też prokuratorzy nadzorujący postępowania dowód: pisma z dnia 23 czerwca 2010 r., 18 czerwca 2010 r. i 5 lutego 2010 r. Dlatego, też zasadnym było założenie Komendanta KP G., że kryteria oceny "planowanie i organizowanie pracy" i "realizacja zadań i czynności" są poniżej wymagań. Również w toku postępowania dokonano zestawienia i analizy czynności służbowych podjętych przez asp. sztab. M. G. w ramach prowadzonych postępowań przygotowawczych za czasookres od 1 marca 2010 r. do 11 czerwca 2010 r. celem zbadania rytmiki oraz sposobu organizacji pracy własnej funkcjonariusza. Przy zestawieniu wzięto pod uwagę dni wolne od służby, urlop oraz zwolnienia lekarskie z których w/w korzystał we wskazanym okresie. Analiza czynności służbowych podjętych przez asp. sztab. M. G. w ramach prowadzonych postępowań przygotowawczych za czasookres od 1 marca 2010 r. do 11 czerwca 2010 r. wskazuje na niewielkie obciążenie funkcjonariusza. Częstotliwość podejmowanych czynności procesowych wyraźnie wskazuje na opieszałość i brak inicjatywy ze strony asp. sztab. M. G. Nierytmiczne wykonywanie czynności procesowych i nieprawidłowy sposób planowania pracy własnej w sposób wyraźny ma wpływ na przedłużanie się terminów trwania prowadzonych postępowań przygotowawczych przez w/w funkcjonariusza. Pomimo, że postępowania przygotowawcze policjantowi udaje się zakończyć w nakreślonych przez obowiązujące przepisy prawa terminach, to jednak przy rzetelnym, rytmicznym i planowanym wykonywaniu swoich obowiązków nakreślonych w karcie opisu stanowiska pracy funkcjonariusz w sposób znaczący mógłby skrócić czas trwania prowadzonych przez siebie śledztw i dochodzeń. Zasadnym była ocena Komendanta KP G., że kryteria oceny "planowanie i organizowanie pracy" i "realizacja zadań i czynności" są poniżej wymagań, zwłaszcza mając na uwadze dotychczasowe doświadczenie zawodowe funkcjonariusza. W związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie odwołania od opinii służbowej asp. sztab. M. G., po dokonaniu sprawdzenia w Wydziale Kryminalnym i Wydziale do Spraw Walki z Przestępczością Gospodarczą pod kątem posiadanych decyzji co do wszczęć teczek operacyjnego rozpoznania ustalono, że wyżej wymieniony funkcjonariusz wszczął w okresie objętym opinią trzy formy pracy operacyjnej w postaci operacyjnego rozpoznania. Sporządzono konkretne zestawienie. Zestawienie wyraźnie wskazuje, że funkcjonariusz w miesiącu maju i czerwcu 2009 r. faktycznie wszczął trzy teczki operacyjnego rozpoznania, jak wskazał to w swoim odwołaniu. Wszczęcia miały miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz zajmował stanowisko Kierownika Ogniwa Kryminalnego, jednak żadną z teczek nie prowadzi, gdyż czynią to inni funkcjonariusze obecnego Zespołu Kryminalnego. Asp. sztab. M. G. od czasu wydania powyższych decyzji nie wykazał się żadną inicjatywą w powyższym zakresie, a należy to do jego obowiązków zgodnie z kartą opisu stanowiska pracy. Również niewielka ilość sporządzonych meldunków informacyjnych wskazuje na minimalną aktywność funkcjonariusza w tym zakresie. Odnosząc się do kryterium dyspozycyjności dokonano sprawdzenia czasu pełnienia służby przez policjanta w okresie za który została sporządzona zaskarżona opinia służbowa. Na podstawie powyższych danych brak było podstaw na ocenienie kryterium "dyspozycyjności" poniżej wymagań. Dlatego zdaniem organu też zasadnym było uchylenie opinii w tym punkcie, gdyż samo korzystanie ze zwolnień lekarskich przez funkcjonariusza, jak wskazał to Komendant KP G. nie przesądza o braku dyspozycyjności policjanta. Wypracowane nadgodziny, rzadkie korzystanie z urlopów oraz uczestniczenie w interwencjach domowych wskazuje na "dyspozycyjność" przy przebywaniu na zwolnieniach lekarskich przez funkcjonariusza na "zgodną z wymaganiami". Dlatego w opinii służbowej z dnia [...] Komendant Policji w G. zgodnie z wydanym poleceniem dokonał zmiany w tym zakresie na korzyść policjanta. Wydający opinię w dniu 15 czerwca 2010 r. odniósł się w sposób oględny w części opisowej, dlaczego ocenia poniżej wymagań kryterium "pracy w zespole", stwierdzając jedynie, że funkcjonariuszowi praca w zespole się nie układa oraz unika kontaktu z funkcjonariuszami. Komendant Komisariatu Policji w G. zgodnie z poleceniem rozszerzył uzasadnienie o dodatkowe spostrzeżenia, uznając ponownie, że kryterium "pracy w zespole" ocenia poniżej wymagań. W świetle powyższego stwierdza się, że opinia z dnia [...] została -sporządzona zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy o Policji oraz rozporządzeniem MSWiA z dnia 1002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. W sposób jednoznaczny wykazano, iż kryteria "planowanie i organizowanie pracy", "realizacja zadań i czynności" oraz "praca w zespole" zostały przez wydającego opinię ocenione w sposób prawidłowy tj. "poniżej wymagań". Powyższa analiza prowadzonych postępowań przygotowawczych oraz wykonywanych czynności procesowych w ocenianym okresie potwierdza, iż postępowania te zgodnie z założeniem wydającego opinię nie były sprawami o znacznym ciężarze gatunkowym oraz stopniu trudności. Wykształcenie, doświadczenie zawodowe oraz przeszkolenie resortowe funkcjonariusza jest wystarczające do wykonywania zadań nakreślonych w karcie opisu stanowiska pracy. Wykonane zestawienia wskazują na niewielkie obciążenie asp. sztab. M. G. postępowaniami, jak też pracą operacyjną, przy czym funkcjonariusz w sposób nieprawidłowy planował wykonywane przez siebie czynności służbowe. Czynności podejmowane w ramach prowadzonych śledztw i dochodzeń wyraźnie wskazują na opieszałość i brak inicjatywy ze strony mł. asp. M. G. Takie wykonywanie czynności procesowych i nieprawidłowy sposób planowania pracy własnej w sposób znaczący wpłynęły na przedłużenie się terminów trwania prowadzonych postępowań przygotowawczych przez w/w funkcjonariusza. Uwagi co do wykonywanych czynności służbowych poczynił zarówno Komendant KP G. w trakcie przyjęcia indywidualnego funkcjonariusza, jak też prokuratorzy nadzorujący postępowania w pismach z dnia 23 czerwca 2010 r., 18 czerwca 2010 r., 5 lutego 2010r. Wobec powyższego na zasadzie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm) i § 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów ( Dz. U. nr 151, poz. 1261 ) oraz § 11 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w związku z § 10 ust. 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru opinii służbowej ( Dz. U. nr 98, poz. 890 z późn. zm.) zaskarżoną opinię utrzymano w mocy. W skardze sądowoadministracyjnej z 14 listopada 2010 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego z poprzedzającą go opinią służbową oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonym aktom zarzucił naruszenie prawa materialnego : - art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o Policji i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej poprzez ponowne wydanie opinii o funkcjonariuszu w sytuacji, gdy nie została wydana we właściwym trybie decyzja w przedmiocie odwołania wniesionego przez funkcjonariusza od wydanej za ten sam okres opinii służbowej z dnia 15 czerwca 2010 r., - § 11 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, poprzez nie wydanie decyzji uchylającej pierwotną opinię służbową, - § 17 i § 19 "Zasad etyki zawodowej policjanta" stanowiących załącznik do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r., poprzez przyjęcie przez Komendanta Powiatowego Policji oceny i opinii służbowych dokonywanych na podstawie subiektywnych odczuć lub wrażeń przełożonego, który je sporządził. Zarzucił także skarżący naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, i oparcie się na dowodach dostarczanych jedynie przez opiniującego, - art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z wynikami postępowania i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, - art. 77 K.p.a., polegające na zaniedbaniu przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - art. 104 K.p.a. - poprzez nie załatwienie sprawy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in, że opinia służbowa jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Po złożeniu odwołania od pierwotnej opinii służbowej z 15 czerwca 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w B. nie wydał decyzji, o której mowa w § 11 ust 5 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. Z treści § 11 ust. rozporządzenia wprost wynika, że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany wydać decyzję, o której mowa w ust. 5. Zauważył, że w tych okolicznościach nie istniała żadna podstawa do wydania drugiej opinii służbowej z dnia [...] przez Komendanta Komisariatu Policji w G. obejmująca ten sam okres opiniowania. Komendant Powiatowy Policji w B. rażąco naruszył prawo wydając w dniu [...] decyzję o utrzymaniu w mocy drugiej opinii służbowej, skoro nie rozpoznał odwołania skarżącego od pierwotnej opinii służbowej z dnia 15 czerwca 2010 r. i nie wydał decyzji, o której mowa w § 11 ust. 5 pkt 2 rozprządzenia (nie załatwił sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a.). Przesłane pismo z dnia 21 lipca 2010 r. i 26 lipca 2010 r. nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Skarżący zarzucił, że przebieg postępowania budzi wiele wątpliwości. Nie poinformowanie o powołaniu komisji, skutkowało brakiem możliwości zgłoszenia przez niego swojego przedstawiciela do składu komisji a tym samym odmówiono prawa do skorzystania z uprawnień wynikających z treści §11 ust 3 cytowanego powyżej rozporządzenia. Co do samej opinii zauważył, że powinna być oparta na faktach i dowodach jakie powstały w okresie opiniowania tj. od 5 maja 2009 r. do 4 czerwca 2010 r. Nie powinien mieć miejsca fakt, wydawania takiej opinii na podstawie wytworzonych dwóch notatek służbowych przez przełożonego i pismach o nieznanej treści jakie zostały przesłane od prokuratorów nadzorujących moje postępowania, które to wpłynęły pod koniec czerwca 2010 r. Ponadto zarzucił, że opinia nosi cechy dowolności i nie jest obiektywna, a przy tym nie odnosi się do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji (Dz.U. Nr 98 poz.890 z późn. zm.), która wyraźnie reguluje jakie kryteria są brane pod uwagę przy wydawaniu opinii służbowej i jakie warunki są wymagane do ich osiągnięcia zgodnie z wymaganiami. W tych okolicznościach zasadne było twierdzenie, że doszło do obrazy przepisu art. 35 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji bowiem zaskarżona opinia subiektywnie ukazuje osobę w świetle realizowanych czynności służbowych i jest krzywdząca. Negatywne wnioski opiniującego zostały wysnute na podstawie incydentalnych zdarzeń w toku wykonywanych czynności służbowych. Zdaniem skarżącego w opinii służbowej nic nie wspomniano o pozytywnych ocenach, szczególnie w kwestii wysokiej jakości wykonywanych czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonym rozkazie personalnym. W toku postępowania Sąd uzupełnił akta administracyjne o akta osobowe skarżącego na okoliczność przebiegu jego służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlega oddaleniu. Zakres kognicji sądu administracyjnego określają przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.. 1270 ze zm), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Policji policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Na zasadzie § 8 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy o Policji, co najmniej raz w każdym roku służby bezpośredni przełożony sporządza okresową ocenę, przy czym opiniowany może w terminie 7 dni od dnia zapoznania się z tą oceną złożyć wniosek o wydanie opinii okresowej (§ 5 pkt 7), a następnie może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią (§ 10 ust. 1). W myśl § 11 rozporządzenia, wydający opinię może uwzględnić odwołanie w całości i wydać nową opinię, a jeśli uzna odwołanie za nieuzasadnione, przesyła je w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do rozpatrzenia odwołania wraz z opinią i własnym stanowiskiem w sprawie, a także całością materiałów będących podstawą wydania opinii (ust. 1). Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, w terminie 7 dni od dnia wpływu odwołania, może powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii (ust. 2). Komisja ta sporządza sprawozdanie z wnioskiem o: uwzględnienie odwołania, utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii. Wniosek o uwzględnienie odwołania powinien zawierać propozycję sposobu jego załatwienia (ust. 4). Na zasadzie § 11 ust. 5 rozporządzenia przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji: utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć decyzję, o której mowa w ust. 5, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania (ust. 6). Na tle przepisów dotyczących opiniowania funkcjonariuszy Policji, jak również analogicznych uregulowań dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, że okresowa opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego i z tego względu sprawy z zakresu opiniowania nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 16 lutego 1994 r., sygn. akt II SAB 8/94, opubl. ONSA 1995, nr 1, poz. 39, wyrok NSA z 10 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 1434/02 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 4 października 2005 r., sygn. akt Tw 5/2005 (OTK-B 2006, nr 6, poz. 252), na gruncie § 11 cyt. wyżej rozporządzenia wskazał na dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej dla kwestionowania treści opinii służbowej funkcjonariuszy Policji, wywodząc, że ani art. 35 ust. 1 ustawy o Policji ani przepisy rozporządzenia nie wykluczają możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W postanowieniu z 3 listopada 2006 r. (OTK-B 2006, nr 6, poz. 253), wydanym na skutek zażalenia wniesionego w sprawie Tw 5/05, Trybunał wyraźnie wskazał, że z treści § 11 ust. 6 rozporządzenia wynika, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję i że może ona zostać zaskarżona oraz podlegać kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd ten został zaaprobowany w najnowszych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 93/08; wyroki: WSA w Lublinie z 27 września 2007r., sygn. akt III SA/Lu 289/07, z 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 584/07 i z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt III S.A./Lu 253/08 oraz sygn. akt III Lu 254/08; WSA w Poznaniu z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 24/09 oraz WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 597/07 i z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 9/09 – opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzeczeniach tych, analogicznie jak w powołanym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć dotyczących opinii służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych, wskazuje się na treść uregulowania zawartego w § 11 ust. 6 rozporządzenia, w którym mowa jest wprost o obowiązku wydania decyzji, co należy interpretować zgodnie z językowymi dyrektywami interpretacyjnymi i w konsekwencji przyjmować znaczenie pojęcia "decyzja" obowiązującego w języku prawniczym i w procedurze administracyjnej, gdyż brak jest dostatecznie przekonujących powodów by przyjąć, iż nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Podkreśla się również, że sprawy opiniowania funkcjonariuszy nie należą bezwzględnie do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, określonych w art. 5 pkt 2 P.p.s.a., gdyż wynikająca ze stosunku służbowego podległość, o jakiej mowa w tym przepisie, sprowadza się do obowiązku funkcjonariusza poddania się czynności opiniowania przez przełożonego służbowego. Odrębną natomiast sprawą, niewynikającą ze stosunku podległości służbowej, jest konieczność akceptacji wadliwych – w ocenie opiniowanego – stwierdzeń zawartych w opinii, zwłaszcza, że opinia służbowa – jako jednostronny akt przełożonego – w sposób istotny wpływa w przyszłości zarówno na sferę osobistą jak i majątkową funkcjonariusza. Wskazuje się, że ta właśnie okoliczność legła u podstaw nadania przez ustawodawcę decyzyjnego charakteru postępowaniu opiniodawczemu, umożliwiając sądową kontrolę jego prawidłowości. Z tego też względu funkcjonariusz w ramach podległości służbowej nie musi akceptować ustaleń opinii, ale ma możliwość kwestionowania nieprawidłowości proceduralnych i materialnych związanych z jej wydaniem. Zauważyć ponadto należy, że ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r., II SA 1329/97, opubl. ONSA 1998, nr 4, poz. 137), a takiego wyłączenia nie przewidują przepisy stanowiące podstawę wydania opinii służbowej. Dodatkowym argumentem, przemawiającym za prawidłowością powyższego stanowiska, jest fakt posłużenia się w § 10 i § 11 rozporządzenia terminem "odwołanie" dla określenia środka służącego do kwestionowania opinii bezpośredniego przełożonego. Pojęcie to w procedurze administracyjnej jest jednoznacznie regulowane i interpretowane na gruncie przepisów dotyczących środków odwoławczych. Zakładając racjonalność prawodawcy, trzeba przyjąć, że nieprzypadkowo w jednym akcie prawnym użył on dwóch podstawowych dla procedury administracyjnej pojęć: "decyzja" i "odwołanie". Świadczy to o tym, że świadomie przyjął, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, iż konsekwencją władczego rozstrzygnięcia w zakresie opiniowania, któremu nadany został charakter prawny decyzji, jest możliwość wniesienia odwołania. Przyjęcie, że opinia służbowa jest decyzją administracyjną, implikuje z kolei stwierdzenie, że musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 107 K.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że skoro z istoty opinii wynika, że organy, właściwe do jej wydania i do rozpatrzenia odwołania, wyrażają swoją ocenę odnośnie spełniania przez opiniowanego stawianych wymagań, według kryteriów określonych w rozporządzeniu, to decyzja administracyjna w tym przedmiocie jest aktem prawnym uznaniowym. Swobodne uznanie organu nie może wszak nosić cech dowolności; decyzja taka (jak każda inna decyzja administracyjna) powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku, dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego. Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet w sytuacji istnienia ważnego interesu tej strony. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sąd administracyjny nie jest bowiem właściwy do kontroli samego uznania, jednakże w ramach swej kognicji jest uprawniony i zobowiązany do badania, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy w świetle przepisów procedury administracyjnej. W tym zakresie należy mieć na uwadze przepis art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym miejscu wskazać przyjdzie, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale rozpatruje ponownie sprawę w jej całokształcie. Jest zatem zobligowany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z uwzględnieniem dyspozycji wynikającej z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy ma również obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999, sygn. akt IV S.A. 274/97 – opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 48234). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić dodatkowo należy, że fakt, iż z przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia nie wynika obowiązek uzasadniania opinii służbowych, nie oznacza, że obowiązek taki nie istnieje. W przypadku opinii służbowych, stanowiących uznaniową decyzję administracyjną, obowiązek uzasadnienia opinii należy wywieść przy zastosowaniu wykładni systemowej z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP stanowiących, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego. Z tego względu działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Organ powinien uzasadnić swe rozstrzygnięcie, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto decyzję danej treści, w przeciwnym razie niemożliwa jest kontrola jej zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, które – jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie – powinny być znane, a nie domniemywane (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 197/06 – opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie i orzecznictwie okresowa opinia służbowa jest aktem administracyjnym przełożonego służbowego policjanta, który w oparciu o dostępne mu środki dowodowe stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzonych dowodów. Jest ona aktem, w drodze którego przełożony stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego policjanta przebiega we właściwym kierunku, czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są należycie wykonywane, gwarantując sprawność działania całej formacji zbrojnej oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby. Jak już wskazano wyżej opinia służbowa ma charakter decyzji uznaniowej, gdyż sporządzana jest na podstawie zgromadzonych dowodów, które mogą być zinterpretowane w różnorodny sposób, co pozwala na uznaniowe spojrzenie organu na pełnioną przez opiniowanego służbę. Decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania administracyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, jednakże przy określeniu kryteriów ocennych, jakimi ma kierować się organ administracyjny przy wydawaniu decyzji. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie sam przez się sądowej kontroli, ale zakres tej kontroli znacznie ogranicza, tzn. ogranicza się do kontroli zgodności decyzji z normami dopełnienia. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 K.p.a. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowo-administracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki WSA w Lublinie z 20.V.2008 r., III SA/Lu 584/07 i w Poznaniu z 23.IV.2009 r., IV SA/Po 24/09, publikowane w CBOSA). Zdaniem Sądu, do warunków, od których zależy prawidłowość formalna opinii służbowej, należy m.in. wskazanie przez organ opiniujący przyczyn uzasadniających treść opinii. Obowiązek ujawnienia przyczyn ma bowiem umożliwić policjantowi obronę przed zarzutami, a Sądowi - sprawdzenie ich wiarygodności. Realizacja powyższego celu wymaga jednak podania przyczyn w sposób konkretny, tzn. umożliwiający sprawdzenie ich istnienia i zasadności. Innymi słowy, opis przyczyny negatywnej oceny wskazanej policjantowi musi umożliwiać indywidualizację zarzutów w miejscu i czasie. Za spełnienie tego warunku należy uznać wskazanie faktów i rzeczowych okoliczności dotyczących osoby policjanta, jego zachowania lub postępowania w procesie pracy, zdarzeń - także niezależnych od niego - mających wpływ na decyzję przełożonego, odniesionych tak co do miejsca, jak i czasu. Oceniając zaskarżony akt administracyjny w tym kontekście trzeba odeprzeć przede wszystkim zarzut skarżącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, § 4 ust.1 pkt 2 i § 11 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia MSWiA z 17 czerwca 2002 r. przez brak wydania decyzji uchylającej pierwszą opinię służbową, a przez to doprowadzenie do istnienia dwóch opinii za ten sam okres, a to opinii z 15 czerwca 2010 r. i opinii z [...]. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie występuje. Opinia przełożonego 15 czerwca 2010 r. została uchylona w części dotyczącej kryterium dyspozycyjności i pracy w zespole, zaś w pozostałym zakresie utrzymana w mocy. Akt Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 21 lipca 2010 r., nr [...] określony przez skarżącego pismem, jest oczywiście decyzją w rozumieniu art. 104 § K.p.a. i § 11 ust.5 rozporządzenia. Akt ten zawiera cechy pozwalające na oznaczenie go jako decyzji. W szczególności po myśli art. 107 § 1 K.p.a. zawiera oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony postępowania, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i podpis osoby uprawnionej do działania za organ. W decyzji tej nie zawarto co prawda pouczenia o środkach odwoławczych, jak czyni to późniejsza decyzja z [...] (o prawie wniesienia skargi do Sądu), ale nie wpływa to w żaden sposób na jej legalność. Brak pouczenia o środkach odwoławczych, tak jak niewłaściwe pouczenie może mieć znaczenie przy przywracaniu terminu do złożenia środka odwoławczego w razie uchybienia terminu. Niezależnie od tego trzeba zauważyć, że decyzja z 21 lipca 2010 r. jako motywy rozstrzygnięcia wskazała sprawozdanie komisji powołanej w trybie § 11 ust. 2 rozporządzenia, istotnie nie doręczone skarżącemu. Przepisy rozporządzenia nie wymagają doręczenia sprawozdania opiniowanemu, nie mniej ma on taką możliwość przez zapoznanie się z aktami sprawy administracyjnej, w tym aktami osobowymi. Odmowa udostępnienia akt administracyjnych stronie mogłaby stanowić podstawę przyjęcia przez sąd takiego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Z powyższymi zarzutami naruszenia prawa materialnego związane są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione przez skarżącego. W szczególności dotyczy to zasad postępowania z art. 7 i 8 K.p.a., postępowania dowodowego (art. 77 i 10 § 1 K.p.a.), oraz treści i formy decyzji (art. 104 i 107 § 3 K.p.a). Do rozstrzygnięcia tych zarzutów konieczne jest odwołanie się do treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] i utrzymanej nią w mocy opinii z [...] w zakresie w jakim uzupełnienia ona opinię z 15 czerwca 2010 r. Na tym tle trzeba zauważyć, że organ przeprowadził skrupulatne postępowanie dowodowe dokładając wszelkich starań aby rzetelnie i wszechstronnie zgromadzić materiał dowodowy. Przedmiotem zainteresowania organu nie mógł być jednak cały okres służby opiniowanego, lecz tylko czas oznaczony oceną okresową. Co więcej wbrew zarzutom skarżącego zarówno bezpośredni przełożony, jak i organ odwoławczy, uwzględniali okoliczności pozytywne i negatywne, oceniając przygotowanie zawodowe wyłącznie powyżej wymagań lub zgodnie z wymogami, a spośród 10 kryteriów oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności. 7 zostało ostatecznie ocenione jako zgodne w wymaganiami. Trzeba przy tym zauważyć, że organy nie naruszyły – jak zarzuca skarżący w uzasadnieniu skargi – normy § 6 rozporządzenia MSWiA z 17 czerwca 2002 r., albowiem przy opiniowaniu oczywiście brały pod uwagę kryteria wymienione w ust.1 pkt 1 – 12 tego przepisu. Należy też zauważyć, że kryteria planowania i organizowania pracy, praca w zespole oraz realizacja zadań i czynności ściśle się ze sobą łączą. Ich ocena odnosi się bezpośrednio do zadań realizowanych przez policjanta na stanowisku służbowym. Skarżący zajmował w ocenianym okresie służby stanowisko kierownika ogniwa kryminalnego, a potem detektywa. Charakter służby na tych stanowiskach, choć różny, to jednak dotyczy tej samej pracy dochodzeniowo-śledczej, a zatem istoty funkcjonowania policjanta Zespołu Kryminalnego. Opinia służbowa bezpośredniego przełożonego i rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w B. nie noszą cech dowolności w zakresie trzech kwestionowanych przez stronę kryteriów oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacja zadań i czynności (planowanie i organizowanie pracy, realizacja zadań i czynności, praca w zespole). Organy jednoznacznie wskazały, że mimo właściwego przygotowania zawodowego, wieloletniego doświadczenia w pracy kryminalnej i odpowiednich warunków służby, policjant podlegający ocenie nie wykazał należytej staranności przy prowadzeniu dochodzeń. Brak rytmiczności czynności dochodzeniowych, nieuzasadnione przerwy między nimi, brak inicjatywy w skracaniu postępowań prowadziło do nieuzasadnionego ich przedłużenia. Charakter spraw określono jako nieskomplikowany. Załączone do akt wykazy wymieniają rodzaj postępowań, które zasadnie określono w zaskarżonej decyzji jako proste. Większość zdecydowana to sprawy jednoczynowe, w których czas trwania dochodzenia winien być krótki. Tym bardziej, że liczba ukończonych spraw – co też wykazano – była 2 lub 3 krotnie mniejsza w referacie skarżącego od innych detektywów. Słusznie też organy zauważyły, że od śledczego z takim doświadczeniem można było wymagać więcej niż od przeciętnego policjanta. Opinie te znalazły potwierdzenie w wystąpieniach prokuratorskich i choć dwa pisma – jak zaznacza skarżący – są wystawione po dacie oceny ( 4 czerwca 2010 r.) to jednak ich treść dotyczy zdarzeń, postępowań i zaniedbań w opiniowanym okresie. Dlatego nie można podzielić także zarzutu skarżącego o wydaniu opinii tylko na podstawie "subiektywnych odczuć i wrażeń przełożonego który je sporządził", a w konsekwencji naruszenia także § 17 i § 19 Zasad etyki zawodowej policjanta. Wręcz przeciwnie treści zawarte w opinii służbowej korespondują z materiałami na które powołuje się bezpośredni przełożony i organ odwoławczy. Dlatego nie zachodzą braki postępowania dowodowego a w konsekwencji naruszenia art. 7 art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. W sprawie nie zastosowano co prawda wprost art. 10 § 1 K.p.a., ale skarżący nie wykazał jakie środki dowodowe zamierzał zgłosić w toku postępowania które wpłynęłyby na treść opinii, a których przedstawienia został pozbawiony. Jeszcze raz w każdym razie trzeba podkreślić, że wcześniejsze awanse, pozytywne oceny i nagrody przyznawane funkcjonariuszowi nie mogły być decydujące dla innej oceny służby skarżącego w spornym okresie, niż zawarte w zaskarżonym akcie. Co do § 11 ust. 3 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. trzeba też odnotować, że zarzut skarżącego byłby uzasadniony gdyby wniosek o zawiadomienie zarządu związku zawodowego był zgłoszony w odwołaniu. O treści tego przepisu policjant był informowany przez zapoznanie z przepisami rozporządzenia na dowód czego złożył oświadczenie 28 listopada 2007 r. załączone do akt. Trudno zatem mówić o celowym pozbawieniu go tego uprawnienia, tym bardziej, że w myśl przepisu to nie opiniowany, lecz zarząd związku zawodowego policjantów może zgłosić swojego przedstawiciela. Reasumując zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy opinię służbową nie zawierają uchybień nakazujących jej usunięcie z porządku prawnego, i nie wykraczają poza granicę uznania administracyjnego co uzasadnia oddalenie skargi z mocy art. 151 P.p.s.a.