II SA/Op 82/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 28 października 2013 r. Nr XXXV/329/13 w przedmiocie ustalenia opłat za wykup miejsca na cmentarzach komunalnych oraz zwolnień w tych opłatach 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w Ozimku podjęła w dniu 28 października 2013 r. uchwałę Nr XXXV/329/2013 w sprawie ustalenia opłat za wykup miejsca pod grób na cmentarzach komunalnych w Dylakach i w Ozimku oraz zwolnień w tych opłatach. Jako podstawę prawną wskazała przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236). W § 1 pkt 1-7 uchwały Rada ustaliła kwoty opłat za wykup miejsca na 20 lat pod grób w zależności od rodzaju grobu (miejsca ziemne i pod grobowiec - pojedyncze i podwójne oraz za kolumbarium), a w punkcie 8 określiła, że opłata za pochówek następny przy opłaconym miejscu wynosi 200 zł. W § 2 ustaliła opłaty za miejsce w grobach wykupione za życia na 20 i 10 lat, a w § 3 określiła zwolnienie od opłaty w przypadku pochówku osób samotnych, nad którymi sprawował opiekę Ośrodek Integracji i Pomocy Społecznej, Zakład Opiekuńczo-Leczniczy z terenu Gminy Ozimek lub organizacje charytatywne. Z kolei w § 5 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Ozimka, natomiast w § 6 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2014 r. Na powyższą uchwałę Wojewoda Opolski wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w której domagał się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżący organ nadzoru zarzucił, że wskazana została błędna podstawa prawna zaskarżonej uchwały, gdyż z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie można wywieść normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych. Podstawę do nakładania opłat związanych z pochowaniem zwłok stanowi natomiast art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. nr 118, poz. 687, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Jednak zapis § 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały, według organu nadzoru, nie mieści się w delegacji wynikającej z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który jest przepisem kompetencyjnym, upoważniającym do określenia opłat, do jakich należą opłaty określone w § 1 pkt 1-7 uchwały. Zapis § 1 pkt 8 nie pozwala zaś jednoznacznie wywnioskować o jaką opłatę chodzi i jakiego rodzaju grobu ona dotyczy, tj. czy wszystkich określonych w § 1 pkt 1-7 uchwały, czy z wyłączeniem kolumbarium albo również grobów murowanych. Wojewoda skonkludował, że w kwestionowanym zapisie skarżonej uchwały Rada bezpodstawnie ustaliła "podwójną" opłatę za miejsce pod grób, tj. jedną – za wykupienie miejsca pod grób "nowy", do tej pory nieużywany, określoną w § 1 pkt 1-7 oraz drugą – za miejsce w grobie, który był już wykorzystany, ale może być użyty ponownie w związku z upływem 20 lat i brakiem wniesienia opłaty. Zdaniem skarżącego, w obowiązujących przepisach nie znajduje uzasadnienia zróżnicowanie opłaty za ponowne użycie grobu, która wynosi tylko 200 zł, podczas gdy pozostałe opłaty są wyższe, gdyż wysokości opłaty za wykup danego miejsca nie można uzależniać od tego, czy miejsce to było już wcześniej używane czy też dopiero powstało. Wysokość opłaty może natomiast być uzależniona od wielkości miejsca pochówku oraz skalkulowana przy uwzględnieniu wartości terenu i kosztów ponoszonych oraz administratora cmentarza. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ozimku wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że powodem zróżnicowania stawek opłat za miejsce pod grób nie był sam fakt, czy miejsce to było wcześniej używane. Ustalenie stawek nie nastąpiło w oderwaniu od kalkulacji ekonomicznej związanej z kosztami administrowania oraz wartością terenu pod grób. Rada wywiodła, że istnieje opór kulturowo-religijny związany ze świadomością pochówku bliskich w miejscu "po obcym", "na obcym". Osoby wykupujące miejsca pod grób są zainteresowane miejscami dotychczas niewykorzystywanymi w tym celu. Wiąże się to z dużymi kosztami dla Gminy związanymi z koniecznością adaptacji coraz to nowych miejsc pod cmentarz komunalny. Rozszerzenie powierzchni cmentarza powoduje wzrost kosztów związanych z administrowaniem obiektem. Natomiast sporna opłata, obniżona do 200 zł, ma zachęcić mieszkańców do nabywania miejsc pod grób, który był już wcześniej wykorzystywany. Tak skalkulowana opłata uwzględnia wartość terenu, w przypadku którego nie zachodzi konieczność wytyczania nowych gruntów pod cmentarz, co jest kosztowne wobec ograniczonych rozmiarów cmentarza komunalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (§ 2 pkt 5). Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały znosi jej skutki od samego początku (ex tunc). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten, w powiązaniu z wcześniej powołanym art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oznacza, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, stąd w ocenie legalności zaskarżonego aktu nie musi ograniczać się do treści sformułowanych w skardze zarzutów i przepisów uchwały, które zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że do podjęcia przez Radę Miejską w Ozimku uchwały w przedmiocie ustalenia opłat za wykup miejsca pod grób na cmentarzach komunalnych w Dylakach i w Ozimku doszło z naruszeniem prawa, które należy zakwalifikować jako istotne, co rzutuje na wadliwość całej uchwały i uzasadnia wyeliminowanie jej z porządku prawnego. Badając zaskarżoną uchwałę należało w pierwszej kolejności dokonać oceny jej charakteru prawnego. Zdaniem Sądu, ustalenie opłaty za wykup miejsca pod grób na cmentarzach komunalnych jest ustanowieniem aktu normatywnego będącego aktem prawa miejscowego. O charakterze uchwały przesądza bowiem treść zamieszczonych w niej norm. W tym zakresie nie jest sporne, że akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających normy prawne abstrakcyjne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt i skierowanych na zewnątrz jednostek samorządu terytorialnego, co w praktyce oznacza, że akt taki jest adresowany do wszystkich mieszkańców gminy, rozstrzyga o prawach i obowiązkach wiążąc każdego, kogo dotyczy i kto znajdzie się na obszarze gminy. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej określa, że "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Analiza powyższego przepisu wskazuje, że zawiera on delegację dla rady gminy do ustalenia dwojakiego rodzaju opłat i cen: po pierwsze - za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz po drugie - za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego jako odrębnych podmiotów prawa. Nie ulega wątpliwości, że cmentarze komunalne, których dotyczy zaskarżona uchwała, są obiektami użyteczności publicznej i opłaty związane z wykupieniem miejsca pod grób na cmentarzu komunalnym to opłaty za korzystanie z obiektu użyteczności publicznej. Zapewnianie przez gminę możliwości pochówku zwłok mieści się w pojęciu korzystania z cmentarzy gminnych i jest zadaniem własnym zmierzającym do bieżącego i nieprzerwanego zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.). W świetle powyższego, rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawie opłat za wykupienie miejsca pod grób na cmentarzu komunalnym. Odnośnie charakteru prawnego uchwał w tym przedmiocie, odnotować należy stanowisko, że ustalanie opłat za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej, nie stanowi co do zasady aktu prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie mieści się w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OwSS 2001, nr 4, poz. 129; z 20 października 2005 r., II OSK 138/05, LEX nr 201433 oraz z 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; z 24 lutego 2010 r., II GSK 1103 /08; z 24 sierpnia 2011 r., II GSK 758/10 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażany też był pogląd przeciwny i ten nurt jest prezentowany w nowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 29 października 1996 r., I SA/Łd 478/97, Prok. i Pr. 1997, nr 9, s. 44, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13; wyrok WSA we Wrocławiu III SA/Wr 73/13 z 8 maja 2013 r.; wyrok WSA w Gliwicach z 17 grudnia 2009 r., III SA/Gl 1213/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w doktrynie przeważające jest twierdzenie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi uzupełnienie systemu delegacji wynikającej z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stąd uchwały stanowione na podstawie tego przepisu są aktami prawa miejscowego. Odnośnie opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego akcentuje się, że mają one charakter powszechnie obowiązujący - wiążą zarówno podmioty, które obiekty i urządzenia udostępniają, jak i wszystkich destynatariuszy, tj. podmioty z nich korzystające (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Wyd. ABC, Warszawa 2002, s. 56; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Wyd. Oficyna, Warszawa 2008, s. 318; J. Wilk, Stanowienie prawa miejscowego, NZS 2013, nr 6, poz. 79, s. 89). Według tego poglądu, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie określa wprost charakteru prawnego uchwał podejmowanych na jego podstawie, jak ma to miejsce w innych regulacjach szczególnych, np. w art. 9 ust. 5 czy w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.) w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, bądź też w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, z późn. zm.) w odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Okoliczność ta nie przesądza jednak o odmowie nadania charakteru aktu prawa miejscowego uchwałom podejmowanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Jak zasadnie wskazano w powołanym wyroku NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13, przepis ten "zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych". Zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. nr 118, poz. 687, z późn. zm.) nie przewidują takich ograniczeń. W szczególności ten akt normatywny nie zawiera regulacji dotyczących zasad i trybu ustalania opłat za pochowanie zwłok ani nie wskazuje podmiotów uprawnionych do podejmowania aktów w tym zakresie, jak również nie określa charakteru prawnego tych aktów. Jedynym przepisem, z którego można wyprowadzić wniosek, że za pochowanie zwłok uiszcza się opłaty, stanowi przepis art. 7 ust. 2 tej ustawy, wedle którego po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Kompetencja do określania tego rodzaju opłat nie wynika także z przepisu art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, ustanawiającego obowiązek wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) utrzymania i zarządzania cmentarzami położonymi na ich terenie. Z tego względu, wbrew poglądowi organu nadzoru, prezentowanemu w skardze, omawiana ustawa nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie ustalenia opłat za wykup miejsca pod grób na cmentarzu komunalnym. Stwierdzenie w konsekwencji przedstawionych rozważań, że kontrolowana uchwała Rady Miejskiej w Ozimku ma charakter przepisu prawa miejscowego, przesądza o wadliwości tego aktu, bowiem w treści uchwały brak jest wskazania, iż podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast z mocy art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Na zasadzie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172, z późn. zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie natomiast z art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z tego względu przepisy uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, która nie została opublikowana w przewidziany prawem sposób, nie mogą być podstawą nakładania obowiązków. Wobec tego brak skierowania do publikacji uchwały rady gminy, której treść ma walor aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ozimku zawiera w § 6 zapis o wejściu w życie z dniem jej podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2014 r. Poprzez niezamieszczenie zapisów dotyczących skierowania podjętej uchwały do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego zaskarżona uchwała, posiadająca charakter aktu prawa miejscowego i nakładająca obowiązek w postaci uiszczania opłat za wykupienie miejsca pod grób na cmentarzach komunalnych, nie została poddana wymaganemu trybowi promulgacji, co stanowi naruszenie powołanych przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z tego względu, jako akt istotnie naruszający prawo, zaskarżona uchwała musiała zostać w całości wyeliminowana z porządku prawnego. W tych okolicznościach zbędne stało się rozważanie dalej idących zarzutów skargi. Marginalnie tylko zauważyć przyjdzie, że zasadnie w skardze został zakwestionowany zapis § 1 pkt 8 kontrolowanej uchwały dotyczący opłaty "za pochówek następny przy opłaconym miejscu". Zgodzić należy się ze skarżącym organem nadzoru, że zapis ten jest nieprecyzyjny i niejasny. Jego redakcja budzi wątpliwości interpretacyjne, gdyż odczytanie tej treści w kontekście pozostałych zapisów uchwały prowadzi do wniosku, że dotyczy on wszystkich wymienianych rodzajów grobów. Nie jest uprawnione spekulowanie, o jakie "opłacone miejsca" chodzi. Wątpliwości te rozwiewają dopiero wyjaśnienia Gminy przedstawione w odpowiedzi na skargę, jednak sformułowanie zapisu § 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały nie pozwala na jednoznaczne odkodowanie wskazywanego przez Radę zamysłu. W ocenie Sądu, nie można natomiast podzielić zarzutów dotyczących braku podstaw do zróżnicowania opłaty za ponowne użycie grobu w warunkach niespełniających dyspozycji z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, tj. w razie niezgłoszenia zastrzeżenia i przy jednoczesnym uiszczeniu opłaty. W tym zakresie należy uznać, że organ jednostki samorządu terytorialnego będącej właścicielem cmentarza posiada swobodę decyzyjną przy ustalaniu preferencji i uwarunkowań, w tym kulturowo-religijnych, służących takiemu kształtowaniu cen, które prowadzić będzie do racjonalnego wykorzystania posiadanego terenu. Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.