II SA/Op 84/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P. na pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kluczborku z dnia 27 stycznia 2020 r. w przedmiocie działania pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kluczborku postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. B. P. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę (nazwaną "odwołanie od takiego odmownego postanowienia"), w której zakwestionowała prawidłowość stanowiska Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) w Kluczborku - zawartego w piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r. - dotyczącego działań pracownika socjalnego tego Ośrodka, związanych z rozpatrzeniem wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku okresowego. Domagała się, by Sąd pozytywnie załatwił jej "odwołanie" oraz zażądał od organu akt administracyjnych w sprawie wnioskowanej pomocy finansowej od stycznia 2020 r. i następnie wydał "postanowienie" w przedmiocie przyznania "dalszego zasiłku okresowego" przez OPS w Kluczborku. Do skargi dołączono m.in. ww. pismo Kierownika OPS w Kluczborku z dnia 27 stycznia 2020 r. - stanowiące odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 16 stycznia 2020 r. - odmawiające uwzględnienia żądania zmiany pracownika socjalnego i wskazujące na brak podstaw do negatywnej oceny działań tego pracownika. W odpowiedzi na wezwanie Sądu dotyczące jednoznacznego oznaczenia rodzaju pisma z dnia 30 stycznia 2020 r. i podanie, czy jest to skarga na postanowienie lub inny akt wydany przez Kierownika OPS w Kluczborku, czy też dotyczy innej sprawy lub działania innego organu, B. P. sprecyzowała w piśmie z dnia 14 lutego 2020 r. (data wpływu) oraz w dołączonych do pisma dodatkowych wyjaśnieniach, że jej "odwołanie" z dnia 30 stycznia 2020 r. wraz z załącznikami stanowi skargę w sprawie pracownika socjalnego, który źle potraktował skarżącą w biurze Ośrodka. W związku z tym domagała się, by Sąd rozpatrzył skargę i spowodował przyznanie przez Ośrodek "zwiększonej pomocy" z uwagi na jej trudną sytuację materialną i zdrowotną, a także by ukarał pracownika załatwiającego jej sprawę. Ponadto skarżąca zakwestionowała sposób, w jaki została opisana w załączonym do skargi piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r. Na żądanie Sądu dotyczące nadesłania odpowiedzi na skargę, organ przesłał pismo z dnia 17 marca 2020 r., w którym - na podstawie art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej K.p.a. - za niezasadną uznał skargę z dnia 30 stycznia 2020 r. Wyjaśnił, że podniesiona w skardze sprawa nienależytego wykonywania zadań przez pracownika socjalnego była przedmiotem badania przez Burmistrza Kluczborka oraz Kierownika OPS w Kluczborku i wówczas nie stwierdzono zarzucanych przez stronę naruszeń związanych z niewłaściwym jej potraktowaniem, zwłaszcza takich, które miałyby skutkować żądaną zmianą pracownika socjalnego. Natomiast w sprawie wniosku o pomoc finansową sporna okazała się kwestia miejsca zamieszkania skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszym rzędzie wyjaśnienia wymaga, że Sąd uznał, kierując się treścią skargi i pism wyjaśniających B. P., iż skargą zostało objęte pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kluczborku z dnia 27 stycznia 2020 r., w którym organ zawarł stanowisko w sprawie zarzutów stawianych pracownikowi socjalnemu i odniósł się do wniosku o zmianę tego pracownika. W tym zakresie Sąd wziął po uwagę, że skarżąca złożyła "odwołanie od tego postanowienia", załączając do skargi wskazane pismo z dnia 27 stycznia 2020 r., oraz nie zgodziła się z jego treścią, ponieważ uważa, że nieprawidłowo załatwiono sprawę z jej wniosku o przyznanie pomocy finansowej, a ponadto została źle potraktowana przez pracownika Ośrodka. Ponadto skarżąca zakwestionowała sposób, w jaki została opisana w piśmie Kierownika OPS w Kluczborku, załączonym do skargi. W dalszej kolejności odnotować trzeba, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd w pierwszej kolejności obowiązany był ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Natomiast rozpoznanie skargi w takim przypadku skutkowałoby nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 P.p.s.a.), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 K.p.a.). Na wezwanie Sądu, B. P. nie wskazała, aby jej skarga obejmowała decyzję, postanowienie, akt, czynność lub bezczynność, o których mowa w cyt. wyżej art. 3 P.p.s.a. Z treści jej pism wynika natomiast, że złożona skarga dotyczy pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kluczborku z dnia 27 stycznia 2020 r., którym organ ten rozpatrzył skargę na działania pracownika Ośrodka i jako prawidłowe ocenił jego postępowanie związane z żądaniem skarżącej przyznania pomocy finansowej. Dlatego Sąd uznał, że przedmiotowa skarga, w której w istocie zawarto tylko zarzuty dotyczące nienależytego wykonywania zadań przez pracownika i błędnej oceny w tej mierze dokonanej przez Kierownika OPS w Kluczborku, dotyczy tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym przybliżyć należy regulacje ustawowe odnoszące się do skarg wnoszonych przez obywateli, tzw. skarg społecznych na zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez organy administracji albo ich pracowników. Skargę taką, jako odformalizowany środek społecznej kontroli działania administracji publicznej podejmowanej w interesie jednostki lub interesie publicznym, regulują - jak już zasygnalizowano - przepisy działu VIII K.p.a. zatytułowanego: "Skargi i wnioski". Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wedle zaś art. 228 K.p.a., skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, a właściwe do rozpatrywania skarg organy wylicza przepis art. 229 K.p.a. Po myśli tej regulacji, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy (pkt 3). Z przywołanych przepisów wywieść należy wniosek, że postępowanie skargowe normowane przepisami działu VIII K.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainicjowana skargą ocena sposobu działania organu (Kierownika OPS w Kluczborku) rozpatrującego skargę powszechną, a w dalszej kolejności także ocena zachowania jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości ich działania w związku z załatwianiem spraw dotyczących przyznawania świadczeń pomocowych, stanowi wewnętrzną sprawę organów. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a., o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Przepisy działu VIII K.p.a. nie przewidują natomiast kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami. W podsumowaniu wyżej powiedzianego podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przytoczonych wcześniej przepisach art. 3 i art. 4 P.p.s.a. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania skarg objętych przepisami działu VIII K.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się bowiem żadnej sprawy administracyjnej, jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. K.p.a. mogą być m.in. nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje więc spraw, których przedmiotem jest krytyka wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości. W konsekwencji należy przyjąć, że działania administracji publicznej będące przedmiotem skarg powszechnych nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. Dlatego w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Ten pogląd jest zbieżny z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie, gdzie zgodnie podnosi się, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego regulowanego przepisami działu VIII K.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06; z 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 241/09; z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15 i powołane tam orzecznictwo; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06; postanowienie WSA w Gliwicach z 21 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 134/16; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17 - wszystkie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro w niniejszej sprawie do rozpatrzenia skargi powszechnej w rozumieniu działu VIII K.p.a. na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kluczborku właściwa jest Rada Miejska w Kluczborku i jest to postępowanie jednoinstancyjne, to nie służy na nie dalsza skarga do tut. Sądu. Zatem, skarga B. P., w której zakwestionowano prawidłowość stanowiska Kierownika OPS w Kluczborku wyrażonego w związku z rozpatrzeniem zarzutów dotyczących działania podległego mu pracownika socjalnego, jest skargą niemieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Skargę taką należy uznać więc za niedopuszczalną. Wyjaśnić jeszcze trzeba skarżącej, że sąd administracyjny posiada generalnie tylko uprawnienia kontrolne. Właściwość sądu sprowadza się do oceny legalności działania organu w zakresie sprawowania władztwa administracyjnego. Z tych przyczyn sąd administracyjny nie może zastąpić właściwych organów i samodzielnie przeprowadzić merytorycznej oceny wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, o co skarżąca wnosiła w skardze. W tym stanie rzeczy skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.