II SA/Op 84/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących sołtysom postanawia umorzyć postępowanie. Wojewoda O., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), pismem z dnia 8 lutego 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...], Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] w przedmiocie diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących sołtysom sołectw utworzonych na terenie Gminy R. W skardze domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, albowiem mocą skarżonej uchwały Rada Gminy R. wprowadziła zmiany do uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących sołtysom sołectw utworzonych na terenie Gminy R., której nieważność w całości została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Wojewoda podniósł, że wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 290/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność ostatnio wymienionej uchwały z dnia [...]. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji. Ponadto, w ocenie organu nadzoru § 4 zaskarżonej uchwały narusza przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), bowiem nie przewiduje publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa O., a jako akt prawa miejscowego podlega obowiązkowi publikacji w takim promulgatorze. Uzasadniając to twierdzenie, organ nadzoru wskazał, że uchwała została podjęta na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i zawiera normy abstrakcyjne, gdyż diety mają charakter powtarzalny, a ich adresatami nie są konkretne osoby, przez co są również przepisami powszechnie obowiązującymi. Stanowi to niewątpliwie o ich charakterze jako aktów prawa miejscowego, a zatem również przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o umorzenie postępowania, wskazując jako podstawę art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - zwanej dalej: "p.p.s.a." Podniósł, że Rada Gminy R. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia diet dla sołtysów. Nowa regulacja spowodowała, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2022 r. Wójt Gminy R. oświadczył, że zaskarżona uchwała nie wywołała skutków prawnych, albowiem na jej podstawie nie dokonywano wypłaty diet sołtysom sołectw utworzonych na terenie Gminy R., ani zwrotu kosztów podróży służbowych. Po otrzymaniu zawiadomienia z dnia 17 grudnia 2021 r. od Wojewody O. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie, wypłaty dokonywane były w oparciu i w wysokości określonej w uchwale Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...]. Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania sądowego, Wojewoda O. oświadczył w piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2022 r., że przychyla się do wniosku strony przeciwnej o umorzenie postępowania w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała nie wywołała skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Postępowanie w sprawie należało umorzyć. Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego, na skutek m.in. jego uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II OSK 85/05, System Informacji Prawnej LEX nr 188791). Z opisaną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uchwała Rady Gminy R. z dnia [...], Nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Na sesji Rady Gminy R. w dniu [...], podjęta została uchwałę Nr [...], mocą której przyjęto nowe regulacje co do przedmiotu zaskarżonej uchwały. Dostrzeżenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są poglądy o konieczności merytorycznego rozpoznania przez Sąd skargi, w przypadku gdy dotyczy ona aktów prawa miejscowego - i to pomimo - uchylenia takiego aktu, przed zakończeniem postępowania sądowego. U podstaw takiego twierdzenia stoi założenie, że akt prawa miejscowego od daty jego podjęcia do daty uchylenia może wywołać skutki prawne wobec podmiotów zewnętrznych, co uzasadnia konieczność jego eliminacji ze skutkiem wstecznym od daty wydania, która może nastąpić wyłącznie w trybie stwierdzenia nieważności uchwały ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, orzeczenie to, jak i inne przywołane w niniejszym postanowieniu dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Wyjaśnić bowiem trzeba, że zaskarżona uchwała stanowiąca ze względu na swą podstawę prawną i treść - akt prawa miejscowego, nie została opublikowana zgodnie z wymogiem stawianym tego typu aktom prawa. Co więcej, uchwała ta nie zawierała nawet takiej regulacji odnoszącej się do obowiązku opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa O. A wymóg taki, co warto odnotować, wynika z art. 13 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 4 przedmiotowej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r. Natomiast, uchwała Nr [...] z dnia [...], mocą której przyjęto nowe regulacje dotyczące zasad ustanawiania diet dla sołtysów i którą wyeliminowano poprzednie uchwały obowiązujące w tej kwestii, została opublikowana jako akt prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2022 r. Informacje te wynikają ze strony internetowej Dziennika Urzędowego Województwa O. i zawartej tam metryczki publikacji uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] Nr [...] (por. strona: [...]). Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda O. jako organ nadzoru zakwestionował "nową" uchwałę Nr [...] i zastosował wobec niej środki nadzorcze. Wręcz przeciwnie, w piśmie z dnia 6 kwietnia 2022 r. przychylił się do wniosku o umorzenie postępowania sądowego w sprawie. Pokazuje to, że "nowa" uchwała skutecznie weszła w życie przez co regulacje poprzedniej uchwały utraciły moc wiążącą, a niniejsza sprawa stała się bezprzedmiotowa. Z podanych względów, utrata z dniem 1 stycznia 2022 r. mocy obowiązującej zaskarżonej w sprawie uchwały, której regulacje miały wejść w życie również 1 stycznia 2022 r. spowodowało, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w istocie nie istnieje. Tym samym, uchwała ta nie mogła wywołać w przeszłości skutków prawnych wobec innych podmiotów. Potwierdza to także oświadczenie Wójta Gminy R. zawarte w piśmie z dnia 16 marca 2022 r., zgodnie z którym zaskarżona uchwała nie wywołała skutków prawnych, albowiem na jej postawie nie dokonywano wypłat diet sołtysom sołectw na terenie Gminy R. Orzekanie o ewentualnym stwierdzeniu nieważności uchwały, jest zatem zbędne. Wobec powyższego, przedstawione okoliczności sprawy uzasadniają umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.