II SA/Op 91/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Powiatowego Dyrektora Urzędu Pracy w Nysie z dnia 6 listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy sfinansowania studiów podyplomowych postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 13 lutego 2014 r., wysłanym listem poleconym w dniu 14 lutego 2014 r., K. K. wniosła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na decyzję Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Nysie z dnia 6 listopada 2013 r. nr [...], w przedmiocie odmowy sfinansowania studiów podyplomowych. W uzasadnieniu skargi opisała działania organów administracji publicznej i korespondencję prowadzoną w sprawie przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu oraz Wojewodę Opolskiego. Skarga ta w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego z dnia 20 lutego 2014 r. została przesłana Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w Nysie w celu udzielenia przez niego odpowiedzi i przesłania akt administracyjnych sprawy zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. Odpowiadając na skargę pismem z dnia 26 lutego 2014 r., organ wyjaśnił, że w sprawie dofinansowania studiów podyplomowych nie wydaje się decyzji, a w dniu 6 listopada 2013 r. organ wysłał do skarżącej pismo informujące o braku środków finansowych na studia podyplomowe, zaś w dniu 20 listopada 2013 r. wpłynęło odwołanie skarżącej. Organ odpowiadając pismem z dnia 26 listopada 2013 r. pouczył stronę, że nie wydał decyzji administracyjnej od której służy odwołanie, dlatego jej pismu nie nadano dalszego biegu. Wobec wątpliwości Sądu co do treści i przedmiotu skargi zarządzeniem sędziego z dnia 24 marca 2014 r. wezwano skarżącą do złożenia w terminie 7 dni oświadczenia, czy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) oraz jednoznaczne wskazanie skarżonego organu. Skarżąca został pouczona o zasadach wnoszenia skarg do sądu administracyjnego oraz, że brak złożenia oświadczenia w terminie 7 dni, spowoduje przyjęcie przez sąd, że przedmiotem skargi jest akt Starosty Nyskiego z dnia 6 listopada 2013 r., jak w części wstępnej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: stwierdzenie organu I instancji co do braku obowiązku wydania decyzji w sprawie skarżącej jest błędne i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 42 a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2013 poz. 674) wskazanej ustawy Starosta na wniosek bezrobotnego może sfinansować z Funduszu Pracy koszty studiów podyplomowych należne organizatorowi studiów, do wysokości 100 %, jednak nie więcej niż 300 % przeciętnego wynagrodzenia. Art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy oraz należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46; Zawarty w punkcie 14 b zwrot "i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów", zdaniem Sądu, dotyczy m.in. finansowania z Funduszu Pracy kosztów studiów podyplomowych, o którym mowa w art. 42a ustawy. Należy zwrócić uwagę, że od dnia 1 listopada 2005 r., tj. od dnia wejścia w życie art. 42a nastąpiła również zmiana przepisu art. 9 ust. 1 pkt 14, polegająca m.in. na dodaniu w pkt 14b tego sformułowania. Wcześniej art. 9 pkt 14b przewidywał wydawanie decyzji o: "przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego albo stypendium". Z art. 9 pkt 14b, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wynika więc, że organ administracji rozstrzyga w formie decyzji także w przedmiocie innych, poza wymienionymi, świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, jeżeli nie wynikają one z zawartych umów. Takim właśnie przypadkiem jest sprawa zakończona odmową przyznania świadczenia, gdyż nie wynika z zawartej umowy w przeciwieństwie do pozytywnego załatwienia sprawy o dofinansowanie studiów podyplomowych na wniosek bezrobotnego. Bowiem tam, gdzie ustawodawca przewidział udzielanie świadczeń z Funduszu Pracy na podstawie zawartej umowy, zaznaczył to wyraźnie w treści przepisów, np. art. 42 i art. 46 ustawy. Przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do załatwienia sprawy ("starosta (...) może sfinansować" patrz też uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99 ONSA 2000, z. 2 poz. 54). Istotne jest bowiem to, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 (ONSA 1999 r., z. 1 poz. 3), że decyzja jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych. Przyjmuje się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeżeli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Takiej właśnie konkretyzacji normy prawnej zawartej w art. 42 a wymagało rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 5 listopada 2013 r. Rozpoznając ten wniosek, organ pismem z dnia 6 listopada 2013 r. odmówił sfinansowania kosztów studiów podyplomowych. Pismo to w istocie rozstrzygało wniosek skarżącej, ujawniając na zewnątrz wolę organu administracyjnego (władcze oświadczenie woli) i dlatego trafnie zostało potraktowane przez skarżącą jako decyzja administracyjna, od której można wnieść odwołanie. Pismo to zawierało większość elementów decyzji administracyjnej wyliczonych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., za wyjątkiem nazwy "decyzja" i pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt I CKN 582/98 (LEX nr 50843) przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez upoważniony organ, i przesądzającym - jako decyzja o charakterze deklaratywnym - o istnieniu stosunku prawnego wymienionego w osnowie tej decyzji. Należy też wskazać, że przyjęcie za prawidłowy odmiennego poglądu, iż starosta nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów studiów podyplomowych, oznaczałoby pozostawienie tej sfery funkcjonowania organu poza jakąkolwiek kontrolą, a osobę zainteresowaną pozbawiałoby ochrony jej praw. Nie mogą bowiem być uznane za wystarczające sposoby kwestionowania niekorzystnej dla strony decyzji, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dopiero wydanie decyzji, spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., od której strona może wnieść odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego, gwarantuje należytą ochronę jej interesów. Przyjęcie, że rozpoznanie wniosku bezrobotnego o sfinansowanie z Funduszu Pracy kosztów studiów podyplomowych następuje w formie decyzji administracyjnej, i za taką decyzję należało uznać pismo skierowane do skarżącej z dnia 6 listopada 2013 r. oznacza, że organ I instancji powinien w sytuacji, gdy nie uwzględnił odwołania skarżącej, przekazać je w trybie art. 133 K.p.a. wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Takie stanowisko Sądu jest zbieżne z ugruntowanym w tym przedmiocie orzecznictwem sądów administracyjnych,(na przykład wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 72/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 138/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt III SA/Łd 117/06, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres strony https://cbois.nsa.gov.pl/cbois ). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja z dnia 6 listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy sfinansowania studiów podyplomowych, wydana przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Nysie. Nie budzi wątpliwości, że wyżej opisane rozstrzygnięcie wydane zostało w pierwszej instancji a tym samym, w myśl art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stronie przysługuje prawo do wniesienia od niego odwołania do Wojewody Opolskiego. O prawie i terminie do wniesienia odwołania skarżącą nie pouczono w zaskarżonej decyzji. Pomimo braku pouczenia wniosła jednak pismem z dnia 19 listopada 2013 r., odwołanie, któremu należało nadać właściwy bieg. Jak wynika z powyższego K. K. skarży w istocie decyzję organu I instancji, od której przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji a zatem nie podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tego też względu wniesioną skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę w przypadku, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a. Za niedopuszczalne należy uznać natomiast wniesienie skargi na decyzję organu pierwszej instancji, bez uprzedniego wyczerpania administracyjnego trybu zaskarżenia. Wobec powyższego skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jako niedopuszczalną należało odrzucić i orzec jak w sentencji postanowienia.