II SA/Op 93/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Ż. na działania Prezydenta Miasta Kędzierzyna–Koźla i Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w Kędzierzynie–Koźlu w związku z przeprowadzeniem przetargu na najem lokali użytkowych (garaży) postanawia odrzucić skargę. R. Ż. wniosła w piśmie z dnia 30 stycznia 2012 r., skargę na działania Prezydenta Miasta Kędzierzyna–Koźla i Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w związku z przeprowadzeniem przetargu na najem lokali użytkowych (garaży), położonych przy ul. [...] w [...], domagając się unieważnienia tych przetargów. Skarżąca podniosła, że w dniu 2 października 2006 r. złożyła do Prezydenta Miasta Kędzierzyna–Koźla wniosek o nabycie – w ramach poszerzenia siedliska – działek nr a oraz b, na których znajdują się garaż nr [...] i warsztat nr [...]. Skarżąca wskazała, że w dniu 9 maja 2011 r., wbrew wyrażonej woli Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźle, która nie została zmieniona do dnia 30 stycznia 2012 r., ogłoszono przetarg na najem lokalu użytkowego - garażu, położonego na działce nr b, oraz lokalu użytkowego - garażu położonego na działce nr a, sztucznie wydzielonego z budynku stanowiącego wraz z działką całą nieruchomość. Dodatkowo, przetarg został przeprowadzony niezgodnie z aktem prawa miejscowego, czyli zarządzeniem Prezydenta Miasta Kędzierzyna–Koźla z dnia 12 marca 2009 r., nr [...]. Na przedmiotowe lokale o określonym sposobie użytkowania, przeprowadzono przetarg pisemny, zamiast przetargu ustnego nieograniczonego. Ponadto postawiono niezbędny do przystąpienia do przetargu warunek w postaci posiadania samochodu osobowego, którego zarządzenie Prezydenta Miasta nie ujmuje. Po rozstrzygnięciu przetargu okazało się, że garaż na działce nr b jest obecnie wykorzystywany jako magazyn materiałów budowlanych, a garaż na działce nr a nie jest użytkowany, podobnie jak i cały budynek, w którym się on mieści. Skarżąca podała, że Prezydent Miasta i Dyrektor MZBK w Kędzierzynie–Koźlu nie reagują na jej protesty i uchylają się od przeprowadzenia otwartego przetargu na zbycie garaży położonych na działkach nr a i b. Poza tym, w trakcie rozpatrywania skargi, jaką wniosła do Rady Miasta Kędzierzyna–Koźla, wydane zostało przez Prezydenta Miasta Kędzierzyna–Koźla zarządzenie nr [...] z dnia 8 grudnia 2011 r. o sprzedaży nieruchomości położonej na działce nr b w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy – r. pr. M. P. wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że podjęte i zaniechane działania Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla i Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w Kędzierzynie–Koźlu, będące przedmiotem skargi, jako działania z zakresu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie Gminy, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W wykonaniu zarządzenia z dnia 23 kwietnia 2012 r. skarżąca została wezwana przez Sąd w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, do sprecyzowania przedmiotu skargi, poprzez wskazanie, jakich aktów (lub czynności) z zakresu administracji publicznej dotyczy skarga, z podaniem ich numerów i dat wydania oraz do wyjaśnienia, czy przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 7 maja 2012 r. wskazała, że wnosi skargę na nieprawidłowe przeprowadzenie przetargu na najem lokali użytkowych na działkach nr a i b, ogłoszonego przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w Kędzierzynie–Koźlu, wyjaśniając, że w dniach 19 maja, 2 czerwca 2011 r. oraz 22 czerwca 2011 r. składała protesty do Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w Kędzierzynie–Koźlu, a następnie do Prezydenta Miasta Kędzierzyna–Koźla, wzywając do unieważnienia tych przetargów, jednak nie zostały one uwzględnione. Ponadto wskazała, że wnosi również skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźla z dnia 8 grudnia 2011 r., nr [...]. Skarga na ostatnio wymieniony akt została zarejestrowana oddzielnie pod sygnaturą akt II SA/Op 310/2012 i będzie stanowiła przedmiot odrębnego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Od razu wskazać przyjdzie, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność pod kątem oceny, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a., w tym m.in. legitymację skarżącego, terminowość wniesienia skargi, spełnienie przez nią wymogów formalnych, a przede wszystkim dopuszczalność skargi, czyli ustalenie, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego (pkt 1). Zgodnie z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują bowiem kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Ponadto, stosownie do treści art. 4 P.p.s.a, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. W związku z tym, że skarżąca zakwestionowała prawidłowość przeprowadzenia przetargu ogłoszonego przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w Kędzierzynie–Koźlu, zarzucając wprowadzenie dodatkowego warunku oraz nieprawidłową formę, wskazać należy, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w dziale II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z jej przepisów oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 omawianej ustawy, tryb zbywania nieruchomości należących do gminy, następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie zaś do art. 37 ust. 1 tej ustawy zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Decyzja w sprawie przeznaczenia nieruchomości do zbycia, podejmowana jest przez gminę jako właściciela nieruchomości, zaś organem reprezentującym gminę jest Prezydent Miasta Kędzierzyna–Koźla i do jego zadań należy określenie sposobu wykonania uchwał (art. 26 ust. 4 i art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiwsa 2009 r. nr 5, poz. 85) podkreślono, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te – dokonywane m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Ponadto, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, celem przetargu jest umożliwienie podmiotowi zainteresowanemu w zawarciu określonej umowy, wyboru najkorzystniejszej dla niego oferty spośród ofert zgłaszanych przez uczestników przetargu i na zawarcie z wybranym oferentem umowy. Oznacza to, że gdy wszczęta zostanie procedura przetargowa, pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a zainteresowanymi podmiotami nawiązuje się stosunek cywilnoprawny. W ramach tego stosunku zarówno jednostka samorządu terytorialnego jak i osoby w tym przetargu uczestniczące występują w charakterze równorzędnych podmiotów. Prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995 r. nr 1, poz. 11 oraz z dnia 13 lutego 2003r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003 r. nr 11, poz. 146; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 348/07 oraz z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 1016235 i nr 658603) Z przepisów określających kompetencje organu do przeprowadzenia przetargu nie wynika zatem, aby kształtowały one uprawnienie lub obowiązek strony o charakterze administracyjnoprawnym. Jak wskazano już na wstępie, skarga do sądu administracyjnego może natomiast dotyczyć wyłącznie takich aktów i czynności mające charakter publicznoprawny. Nie mogą to być więc takie akty lub czynności, które stanowią działania organów administracji publicznej w sferze cywilnoprawnej i stanowią czynności cywilnoprawne, tj. czynności prawne w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, :Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 60). W świetle wywiedzionego dotychczas skonstatować należy, że czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie następują w postępowaniu administracyjnym oraz nie mieszczą się w kategorii decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. To samo dotyczy wnioskowanego w skardze unieważnienia przetargu, które również nie następuje w postępowaniu administracyjnym oraz nie należy do kategorii spraw, jakie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. W związku powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.