II SA/Op 94/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. A., P. G., R. R. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonania rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: odrzucić skargę J. A. i R. R. J. A., P. G. i R. R., pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, skargę na postanowienie tego organu z dnia 26 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, którego adresatem był tylko J. A. Skarga ta została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Op 19/17. Skarga została uzupełniona przez skarżących pismem z dnia 5 grudnia 2016 r., wskazali w nim, że skarżą trzy postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, z dnia 26 października 2016 r., o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek, odpowiednio o nr [...] – J. A., o nr [...] – P. G., o nr [...] – R. R. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 12 stycznia 2017 r., skarżący zostali wezwani do oświadczenia w terminie 7 dni, czy każdy z nich wnosi skargę na wszystkie trzy zaskarżone jednym pismem postanowienia z dnia 26 października 2016 r., tj. na nr [...],[...] i [...] i w takim przypadku wskazanie interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi na te postanowienia, które nie dotyczą ich osoby, czy też każdy z nich wnosi skargę na jedno postanowienie dotyczące jego osoby, tj. odpowiednio: J. A. tylko na postanowienie nr [...], P. G. na postanowienie o nr [...], a R. R. na postanowienie o nr [...]. Wezwanie to zawierało pouczenie, że brak odpowiedzi na nie w wyznaczonym terminie, będzie skutkował przyjęciem, że skarżący wnoszą wspólnie jedną skargę na wszystkie trzy wskazane postanowienia. Skarżący odpowiedzieli na wezwanie pismem z dnia 5 lutego 2017 r. Wyjaśnili w nim, że każdy ze skarżących wnosi skargę na wszystkie trzy zaskarżone postanowienia. Wykazując swój interes prawny oświadczyli, że inwestorem, który wznosił budowlę była P. G. Inwestycja ta była finansowana w ten sposób, że 60% jej wartości poniosła P. G., 20 % - J. A., a 20 % - R. R. Skarżący są związani z inwestycją na mocy instytucji prawa cywilnego pacta adiecta - pactum reservati domini (umowa nieformalna – zachowanie przez sprzedawcę tytułu własności do czasu uiszczenia zapłaty). Skarżący powołali przepisy kodeksu cywilnego regulujące zastrzeżenie własności rzeczy sprzedanej oraz sprzedaży na próbę, wywodząc z nich, że są oni właścicielami nakładów, a więc rzeczy w rozumieniu art. 45 k.c. Zacytowali także treść art. 140 i 142 § 1 k.c. określającą granice wykonywania prawa własności. Wywiedli, że z tych przepisów oraz z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa Budowlanego do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Spółka z o.o. A (dalej zwana "Spółką"), nie była właścicielem obiektu, a zatem w celu przeprowadzenia rozbiórki w sposób legalny – zobowiązana była do uzyskania oraz dołączenia do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę – ich zgody. Skarżący powołali też poglądy z piśmiennictwa i orzecznictwa, przemawiające według nich za tym, że ich interes prawny uzasadniają przepisy prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 22 lutego 2017 r., na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. oraz § 27 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, wyłączono ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 19/17 tj. sprawy ze skargi J. A., P. G. i R. R. na postanowienie z dnia 26 października 2016 r., nr [...], sprawę: - ze skargi J. A., P. G. i R. R. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 października 2016 r., nr [...] i wpisano ją pod sygn. akt II SA/Op 94/17 – stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania sądowego; - ze skargi J. A., P. G. i R. R. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 października 2016 r., nr [...] i wpisano ją pod sygnaturę akt II SA/Op 95/17. Odpowiadając na skargę na postanowienie z dnia 26 października 2016 r., nr [...], którego adresatem była P. G., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nr [...] zostało wydane w następującym stanie faktycznym: J. A., P. G. i R. R. pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych polegających na rozbiórce budowli zlokalizowanej na działce nr a oraz nr b w [...]. Postanowieniem z dnia 9 września 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim odmówił wszczęcia postępowania na wniosek P. G. Postanowienia z tej samej daty i tej samej treści zostały wydane także w stosunku do J. A. (nr [...]) i R. R. (nr [...]). Pismem z dnia 15 września 2016 r. P. G. wniosła do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu zażalenie na postanowienie nr [...], a J. A. i R. R. wnieśli jednym pismem z dnia 18 września 2016 r. zażalenie na postanowienie nr [...] i nr [...]. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu po rozpatrzeniu zażalenia J. A., postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia P. G. – ww. organ postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...]. Po rozpatrzeniu natomiast zażalenia R. R. - postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...]. W skardze na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 października 2016 r., nr [...], J. A., P. G. i R. R. zarzucili naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 61 § 1 K.p.a., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie są osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, nie są stronami postępowania, nie posiadają interesu prawnego w sprawdzeniu legalności rzeczonej budowy oraz legalności prowadzonych prac rozbiórkowych. Naruszenie art. 7 i 77 K.pa. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezbadanie okoliczności faktycznych przedstawionych przez strony. Skarżący wskazali, że P. G. była inwestorem, który wznosił budowlę na działkach nr a i b w [...]. Działkę nr a wynajmowała od jej użytkownika wieczystego Spółki A. Po wypowiedzeniu najmu tego terenu, zmuszona była do zwrotu nakładu poczynionego na tę nieruchomość. Do działki nr b Spółka nie posiadała, według skarżących, żadnych praw, dlatego P. G. nie zwracała poczynionych na niej nakładów. Powtórzyć zatem trzeba, że przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga J. A., P. G. i R. R. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 października 2016 r., nr [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia P. G. z dnia 15 września 2016 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 9 września 2016 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek P. G. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji, utrzymał w mocy, ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej jako: "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Warunkami formalnymi skutecznego złożenia skargi są: złożenie skargi od aktu objętego zakresem właściwości rzeczowej sądu określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 P.p.s.a., wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem oraz wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub 2 P.p.s.a. przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, zatem stwierdzenie braku którejś z nich prowadzi do uznania niedopuszczalności skargi, a w konsekwencji do jej odrzucenia bez merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. O interesie prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., można mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, ustrojowego jak i procesowego. Istnienie związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem administracyjnym przesądza o uprawnieniu do złożenia skargi (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1609/11, LEX nr 1069034, z dnia12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1227/11, LEX nr 846691). Skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną (por. postanowienia NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OZ 783/14, dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl, z dnia 2 września 2014 r., sygn. II OZ 819/14, LEX nr 1530827). W przedmiotowej sprawie natomiast skarżący J. A. i R. R. nie byli stronami postępowania wyjaśniającego prowadzonego z wniosku P. G. Faktem jest, że złożyli oni wnioski o wszczęcie postępowania w jednym piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 r., ale postępowanie w stosunku do każdego z nich przez organy nadzoru budowlanego zarówno w I jak i w II instancji, było prowadzone odrębnie. Wobec każdego z nich wydano, więc odrębne postanowienia w jego osobnej sprawie. J. A. i R. R. nie byli zatem adresatami postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 9 września 2016 r., nr [...], ani też zaskarżonego postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 października 2016 r., nr [...]. Obydwa te postanowienia były kierowane wyłącznie do wnioskodawcy P. G. Zatem na tym wstępnym etapie sprawy, na którym odmówiono P. G. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, wyłącznie ona jest osobą legitymowaną do kwestionowania dotyczącego jej osoby rozstrzygnięcia procesowego w drodze skargi do sądu administracyjnego. Sprawa odmowy wszczęcia na jej wniosek postępowania w sprawie legalności rozbiórki obiektu budowlanego, dotyczy jej interesu prawnego. Argumenty przedstawione przez skarżących J. A. i R. R., w odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia dotyczącego wyłącznie P. G., wskazują wyłącznie na ich interes faktyczny, wynikający z poczynionych na rozebraną budowlę wspólnych nakładów finansowych. Skargę natomiast może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową - legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w takim wypadku możliwości konwalidacji skargi (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2376/11, LEX nr 1070391). Należy w tym miejscu wyjaśnić, że czym innym jest "interes prawny we wniesieniu skargi", na którym została oparta legitymacja skargowa. Interes taki został uznany w piśmiennictwie, za nową oddzielną kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Jak wskazano w komentarzu do art. 50 P.p.s.a. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Wydanie 6, Wolters Kluwer Warszawa 2016, s. 274: "Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym." Bez znaczenia zatem dla oceny dopuszczalności skargi J. A. i R. R. pozostaje także okoliczność, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wspólnie składali wniosek z dnia 31 sierpnia 2016 r. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności rozbiórki, a R. R. i J. A. wnieśli ponadto wspólnie zażalenie na odrębne, dotyczące ich postanowienia. Jak bowiem wskazano wyżej przedmiot niniejszego postępowania stanowi wyłącznie postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek P. G., kierowane wyłączenie do tej skarżącej P. G. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd zważył, że J. A. i R. R. nie mają interesu prawnego we wniesieniu skargi na postanowienie adresowane wyłącznie do P. G., a więc ich skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jest niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych. Wobec powyższego skargę J. A. i R. R. należało odrzucić i orzec, jak w sentencji.