II SA/Op 98/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Radłów z dnia 17 września 2018 r., Nr 227/XXXVI/2018 w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Radłów na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 17 września 2018 r. na sesji Nr XXXVI/2018 Rada Gminy Radłów działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z późn. zm.) - podjęła uchwałę Nr 227/XXXVI/2018, w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Radłów miejsc sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 uchwały Rada Gminy ustalając te zasady postanowiła, że punkty, w których prowadzona jest sprzedaż, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, powinny być zlokalizowane w odległości co najmniej 15 m od szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego oraz placówek służby zdrowia. W § 2 uchwały Rada określiła, że odległość, o której mowa w § 1, ustalana będzie jako odległość od drzwi wejściowych od punktu sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do głównego wejścia (bramą, furtką) na teren, na którym znajdują się obiekty wymienione w § 1, liczona wzdłuż ciągów komunikacyjnych pieszo-jezdnych, a w przypadku gdy ww. obiekty usytuowane są na terenie nieogrodzonym, odległość ta mierzona będzie do drzwi wejściowych obiektów. Rada powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Radłów (§ 3) oraz postanowiła, że traci moc uchwała nr 125/XXV1/93 Rady Gminy w Radłowie z dnia 29 września 1993 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Radłów miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży (§ 3). Rada określiła też, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 4). W dniu 25 września 2018 r. uchwała została przekazana do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pod poz. 2598. Pismem bez pełnej daty (data wpływu 18 marca 2019 r.) Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy art. 1 i art. 2 ustawy poprzez ustalenie zbyt bliskiej odległości pomiędzy miejscami sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a miejscami chronionych, co kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu. Zdaniem organu nadzoru, określenie odległości na 15 m nie realizuje również celów ustawy, do których należy podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz ograniczenie dostępności alkoholu, a także ochrona zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu. Wojewoda argumentował, że przyznane Gminie w art. 12 ust. 3 ustawy upoważnienie do ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie oznacza nieograniczonej swobody w zakresie tworzenia norm dotyczących tej kwestii. W ocenie organu, jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do jego realizacji, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Skoro celem omawianej ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Organ zwrócił też uwagę na art. 14 ustawy, w którym ustanowiono zakazy dotyczące sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie m.in. szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych. Resumując Wojewoda stwierdził, że przyjęta przez Radę Gminy odległość 15 m od obiektów chronionych oznacza niezwykle bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z obiektami chronionymi, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W odpowiedzi na skargę Gmina Radłów wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Gmina podniosła, że podejmując przedmiotową uchwałę ograniczyła dostępność do alkoholu, realizując w ten sposób obowiązek, nałożony na nią przez art. 12 ust. 3 ustawy. Z kolei ustalając rozmieszczenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych Gmina jako miejsca chronione uznała szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowo-wychowawcze, obiekty kultu religijnego oraz placówki służby zdrowia. Zarzuciła, że przytoczony przez Wojewodę pogląd zawarty w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 355/13, nie może mieć odniesienia do zaskarżonej uchwały, ponieważ w będącej przedmiotem tego rozstrzygnięcia uchwale odmienne niż w przypadku Gminy Radłów określono sposób mierzenia odległości 15 m od obiektów chronionych. W przypadku Gminy Radłów ze względu na sposób przebiegu ciągów komunikacyjnych pieszo-jezdnych, a także fakt, że odległość będzie liczona do głównego wejścia (bramy, furtki) na teren, na którym znajdują się obiekty chronione, znacznie wydłuży się faktyczna odległość pomiędzy obiektami. Z powyższego wynika, że przyjęta w kwestionowanej uchwale reguła - wbrew arbitralnym stwierdzeniom Wojewody - realizuje cele ustawy. Gmina zwróciła też uwagę na zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i podniosła, że jedynym dopuszczalnym kryterium oceny zaskarżonej uchwały zarówno przez organ nadzoru, jak i Sąd, jest kryterium legalności. Końcowo Gmina podniosła, że może realizować cel ustawy określony w art. 1 i art. 2 w dowolny sposób, który jest zgodny z ustawą. Skoro ustawodawca nie wskazał na minimalną odległość, która musi oddzielać obiekty chronione od miejsc sprzedaży, to Gmina może przyjąć dowolną odległość, a także dowolny sposób jej ustalania, który będzie realizował cel w postaci ograniczenia dostępu do alkoholu. Nie ma przy tym znaczenia, czy w innych gminach taka odległość realizuje cele ustawy, bowiem istotne jest, czy warunek ten został spełniony w tym konkretnym przypadku. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Oświadczył również, że nie jest mu znane uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały. W wykonaniu wezwania Sądu, Gmina Radłów przy piśmie z dnia 16 maja 2019 r przekazała projekt zaskarżonej uchwały oraz listę obecności radnych Rady Gminy, obecnych na XXXVI sesji w dniu 17 września 2018 r. Z kolei w piśmie z dnia 27 maja 2019 r. Gmina wyjaśniła, że z uwagi na brak przepisu statutowego, do uchwał podejmowanych przez Radę nie są sporządzane pisemne uzasadnienia, co również miało miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dodać też należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a. Zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Opolskiemu za to została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. i Sąd uznał ją za skutecznie wniesioną. Odnośnie do oceny zasadności skargi, rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 101-102). Uwzględniając powyższe, Sąd zobowiązany był do zbadania przede wszystkim, czy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, ponieważ ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organy jednostek samorządu terytorialnego muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, wskazujący, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast samodzielność gminy określona w art. 2 ust. 3 u.s.g. nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów gminy muszą być zgodne z obowiązującym prawem. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W niniejszej sprawie upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 12 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zamieszczone w przytoczonym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z celami i zadaniami określonymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w samej Preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główne założenie wspomnianej regulacji stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Art. 1 ustawy nakłada m.in. na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z kolei z treści art. 2 ust. 1 ustawy wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez: tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu (pkt 1), ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4) oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie (pkt 6). W ocenie Sądu, wskazane wyżej zadania i cele niewątpliwie winny znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej uchwale, która jako akt prawa miejscowego jest jednym z elementów kształtowania gminnej polityki zmierzającej do ograniczenia dostępności alkoholu oraz motywowania obywateli do powstrzymywania się od jego spożycia. W rozpoznawanej sprawie nie sposób jednak ocenić, czy ustalone przez Radę Gminy zasady usytuowania na terenie gminy Radłów miejsc sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w tym przyjęta w § 1 uchwały odległość co najmniej 15 m lokalizowania punktów, w których prowadzona jest sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych od obiektów chronionych, zostały ustalone zgodnie z omówionymi wyżej celami ustawy. Zaskarżona uchwała nie zawiera bowiem uzasadnienia, jak również nie sporządzono pisemnego uzasadnienia jej projektu, co potwierdziła Gmina w piśmie z dnia 27 maja 2019 r. Tymczasem wymóg uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego wynika z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte w ww. rozporządzeniu określają sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. I chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Poza tym podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Sporządzenie uzasadnienia uchwały należy bowiem poczytywać jako przejaw w dążeniu do realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Wynika to z tego, że uzasadnienie uchwały może stanowić dowód dotyczący oceny legalności danej uchwały. Może bowiem zawierać pewne wskazówki wskazujące na prawidłowość procedowania i uchwycenia celu w jakim została wydana dana uchwała (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18). W przekonaniu Sądu, szczególnie istotne jest uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których niewątpliwie należy kontrolowana uchwała. Natomiast brak uzasadnienia przedmiotowej uchwały powoduje, że nie wiadomo jakimi kryteriami kierowała się Rada przy ustalaniu odległości od obiektów chronionych do lokali, w których sprzedawane i podawane są napoje alkoholowe. Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa również przedłożony przez organ protokół z sesji Rady Gminy Radłów nr XXXVI/2018 z dnia 17 września 2018 r, który poza informacją o jednogłośnym przyjęciu zaskarżonej uchwały (w obecności 13 radnych) nie zawiera żadnych informacji, które pozwoliłyby na uznanie za uzasadnione stanowisko organu, że przyjęta w uchwale odległość 15 m sytuowania przedmiotowych punktów jest odpowiednia i realizuje cele ustawy. W ocenianej uchwale brak jest też odwołania do założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Natomiast z przepisu art. 12 ust. 7 ustawy wynika, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Tymczasem ani treść uchwały, ani też materiał dokumentacyjny sprawy w zakresie przedłożonym przez Gminę nie potwierdza, aby przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały uwzględniono regulacje zawarte w takim programie. Reasumując, brak uzasadnienia uchwały w okolicznościach niniejszej sprawy uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli przyjętych w uchwale ustaleń odnośnie do sytuowania punktów sprzedaży i napojów alkoholowych w kontekście polityki społecznej gminy, w szczególności tego, czy rozmieszczenie tych punktów realizuje założenia ustawy i prowadzi do ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W badanej sprawie Rada Gminy Radłów określiła, że punkty, w których prowadzona jest sprzedaż, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, powinny być zlokalizowane w odległości co najmniej 15 m od szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego oraz placówek służby zdrowia, jednak nie uzasadniła z jakich względów uznała, że odległość tych punktów od miejsc chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy jest wystarczająca. W tym zakresie Gmina nie dokonała jakiejkolwiek analizy uwarunkowań miejscowych i zagospodarowania terenu objętego uchwałą, w tym przykładowo nie wskazała ile obiektów chronionych i punktów sprzedaży alkoholu znajduje się na tym terenie, jaka jest odległość pomiędzy tymi obiektami, czy w ogóle zachodzi potrzeba stworzenia większej liczby punktów w odniesieniu do danych dotyczących udzielonych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy. Brak przedstawienia również materiałów źródłowych, z których wynikałaby zasadność przyjętych przez Gminę rozwiązań w zaskarżonej uchwale, wyklucza możliwość oceny, czy ustalone zasady są zgodne z omówionymi wcześniej celami ustawy i obowiązkami Gminy w zakresie odpowiedniego kształtowania polityki społecznej służącej przeciwdziałaniu alkoholizmowi i dlatego wymyka się spod kontroli Sądu. Końcowo wskazać raz jeszcze trzeba, że będąca organem uchwałodawczym Rada Gminy Radłów, podejmując kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę i nie stosując wymaganych procedur uchwalania aktu prawa miejscowego nie działała w zgodzie z przepisami prawa. Natomiast jak sygnalizowano już wcześniej, fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego nie nosiło cech dowolności i znajdowało oparcie w przepisach obowiązującego prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść zaskarżonej uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Natomiast uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Zatem brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Radłów, ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy Rada Gminy stwierdzi, że przyjęta odległość 15 m jest odpowiednia i będzie służyć realizacji celów ustawy. Jednakże powody te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu uchwały przełożonym następnie na jej treść uchwaloną przez Radę. Ich brak należy traktować jako istotne naruszenie prawa. Natomiast z przyczyn powołanych wyżej należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ wyeliminowanie tylko regulacji określonej w § 1 uchwały i pozostawienie w mocy pozostałych przepisów doprowadziłoby do sytuacji, że akt ten z powodu jego niekompletności byłby niewykonalny. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że omówione wyżej wady kwestionowanej uchwały, która podjęta została z istotnym naruszeniem zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 1 i art. 2, art. 12 ust. 3 i ust. 7 ustawy, czynią koniecznym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Wojewody Opolskiego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.