II SAB/Op 12/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Kmiecik sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Związku Gmin [...] w T. na bezczynność Rady Gminy A w przedmiocie związku międzygminnego postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Związku Gmin [...] w T., w imieniu którego działał kurator związku, była bezczynność Rady Gminy A w zakresie podjęcia uchwały o wyborze pięciu przedstawicieli gminy do Zgromadzenia Związku Gmin [...] w T. Kurator sądowy uzasadniając żądanie skargi podniósł, że Związek Gmin [...] w T. tworzą Gmina B i Gmina A. Związek ten został powołany przez obie jednostki samorządu terytorialnego w celu budowy wspólnej oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej oraz ich eksploatacji. Dalej podniesiono powołując się na § 12 statutu Związku Gmin, że organami związku są Zgromadzenie Związku i Zarząd Związku, a stosownie do § 15 statutu kadencja tych organów trwa "równolegle z kadencją rad gmin". Wywodzi ono dalej, że kadencja władz Związku upłynęła 24 października 2002 r., a mimo to Rada Gminy w T. nie wybrała swoich przedstawicieli w liczbie pięciu osób, którzy stają się członkami Zgromadzenia. Podniesiono także, że w myśl statutu (§ 39 pkt 1) rozwiązanie związku może nastąpić tylko wskutek jednomyślnej uchwały zgromadzenia, a zatem – odnosząc się do pisma Gminy A z 26 listopada 2004 r. – oświadczenie zwierające wniosek o podjęcie działań formalno – prawnych zmierzających do likwidacji związku, nie może stanowić podstawy rozwiązania związku. Podkreślono, że druga z uczestniczących w Związku Gmin to jest Rada Gminy B dokonała wyboru swoich przedstawicieli do władz związku, a to oznacza, że zamierza ona kontynuować działalność tego podmiotu. Odwołano się także do treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z 7 listopada 2002 r., który stwierdził nieważność uchwały nr [...] z 2 października 2002 r. dotyczącej "uchylenia statutu związku przez Radę Gminy A". Końcowo zaznaczono także w uzasadnieniu skargi, że kurator sądowy powołany przez Sąd Rejonowy w O. nie może przystąpić do czynności likwidacyjnych, gdyż stosownie do art. 26 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.) kurator powoływany został do wyboru organów osoby prawnej lub podjęcia czynności zmierzających do likwidacji osoby prawnej. Wreszcie zaznaczono, że brak podjęcia przez Radę Gminy A uchwały w przedmiocie wyboru przedstawicieli gminy do Zgromadzenia Związku Gmin [...] naraża na szkodę pracowników związku jako osoby prawnej np. z tytułu niewypłaconych wynagrodzeń za pracę. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy A wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi organ powołał się na art. 26 cyt. ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym i okres jednego roku na jaki może być ustanowiony kurator sądowy. Wskazano, że termin jednego roku upłynął 22 marca 2005 r., a zatem sporządzając skargę 20 kwietnia 2005 r. pełnomocnik strony skarżącej nie był umocowany przez właściwy podmiot. Z tej samej daty pochodziło pełnomocnictwo udzielone przez kuratora sądowego pełnomocnikowi procesowemu. Zarzucono także, że strona skarżąca naruszyła procedurę wnoszenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który wymaga, aby skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i by takie wezwanie pozostało bezskuteczne. Na wypadek merytorycznego rozstrzygnięcia żądania skargi Rada Gminy A zarzucała, że 13 listopada 2000 r. podjęto uchwałę o wystąpieniu Gminy A ze Związku Gmin [...], a stosowne oświadczenie przewodniczącemu Zgromadzenia złożyli przedstawiciele tej gminy w Związku Gmin [...]. Końcowo zwrócono uwagę, że ustanowiony kurator w opisanym stanie faktycznym wykonując postanowienie sądu winien przeprowadzić likwidację związku. Cel dla którego związek powołano nie został zrealizowany, a obie tworzące Związek Gminy 24 maja 2004 r. zawarły porozumienie międzygminne. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd w trybie art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił do udziału w sprawie Gminę B na prawach strony a w złożonej odpowiedzi na skargę podmiot ten wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że kurator sądowy nie ma "skutecznej legitymacji do reprezentowania związku, a zatem nie może ustanowić pełnomocnika procesowego". Jest to konsekwencja "wygaśnięcia uprawnień kuratora z dniem 23 marca 2005 r." Dodatkowo podniesiono, że brak wyboru przedstawicieli Gminy A uniemożliwiał prawidłowe funkcjonowanie związku, dlatego kurator winien podjąć czynności likwidacyjne zwłaszcza, że Gmina B po wyborze przedstawicieli do Zgromadzenia Związku uchwałą z 17 maja 2004 r., kolejną uchwałą z 21 listopada 2005 r. wystąpiła ze związku z dniem 1 marca 2006 r. Z dokumentów przedłożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wynikał następujący i w zasadzie bezsporny stan faktyczny: Na mocy uchwał Rad Gmin w T. i I. w oparciu o ustawę o samorządzie terytorialnym powołano na czas nieoznaczony Związek Gmin [...] z siedzibą w T. zaznaczając, że związek ten jest "dobrowolną formą zrzeszenia się Gmin A i B" (por. § § 1, 2 i 6 statutu związku). Zadaniem związku była budowa wspólnej oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej oraz ich eksploatacja. Organami związku miały być Zgromadzenie Związku i Zarząd. W skład Zgromadzenia wchodzić miało po pięciu przedstawicieli z każdej gminy wybranych przez Radę Gminy i Wójtowie Gmin. Zgromadzenie Związku w swych kompetencjach posiadało ustalanie liczby członków Zarządu i ich wybór. Kadencja Zgromadzenia miała każdorazowo trwać przez czas kadencji Rady Gminy i upływać "równolegle z kadencją rad gmin". (por. § § 14, 15, 16 statutu związku). W § 39 statutu określono, że rozwiązanie związku następuje wskutek jednomyślnej uchwały Zgromadzenia, a wniosek o wystąpienie lub rozwiązanie winien być złożony na trzy miesiące przed planowanym terminem wystąpienia. Pierwsza kadencja władz Związku Gmin [...] upłynęła 24 października 2002 r., a przed upływem tej kadencji Rada Gminy w T. uchwałą z 13 listopada 2000 r. nr [...] Rada Gminy w T. uchwaliła wystąpienie ze Związku Gmin [...] w trybie § § 21 i 39 ust. 1 i 2 statutu związku polecając swoim przedstawicielom w Zgromadzeniu Związku złożenie stosownego oświadczenia, co też uczyniono 27 listopada 2000 r., a kolejną uchwałę podjęła w dniu 2 października 2002 r. nr [...] w sprawie "uchylenia statutu związku", która rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] nr [...] z dnia 7 listopada 2002 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z powodu istotnego naruszenia prawa została uznana za nieważną. Z dniem upływu kadencji Rad Gmin 22 października 2002 r., Gminy tworzące Związek nie podjęły uchwał w przedmiocie wyboru nowych przedstawicieli do Zgromadzenia Związku. W konsekwencji Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z [...] w sprawie [...] ustanowił dla Związku Gmin [...] w T. kuratora w osobie R. K. zakreślając zakres jego umocowania jako prawo reprezentacji związku oraz podjęcie działań zmierzających do powołania organów związku, a w dalszej kolejności do likwidacji związku. W oparciu o te postanowienie kurator sądowy 25 maja 2004 r. wezwał przewodniczącego Rady Gminy A do wyboru przedstawicieli gminy do Zgromadzenia Związku stosownie do § 14 statutu, a 31 maja 2004 r. wezwał Gminę A do wydania dokumentów związku. W odpowiedzi na to wezwanie Gmina A wniosła o "podjęcie działań formalno – prawnych zmierzających do likwidacji związku" informując jednocześnie, że Rada Gminy podczas sesji 25 listopada 2004 r. nie podjęła uchwały w sprawie wyboru przedstawicieli Gminy do Związku Gmin [...]. Należy także dodać, że Rada Gminy B na wezwanie kuratora sądowego uchwałą nr [...] z 17 maja 2004 r. wybrała na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pięciu przedstawicieli Gminy B do Zgromadzenia Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu, choć z innych przyczyn niż wskazane w odpowiedziach na skargę. Przede wszystkim co do zarzutu Gminy A i Gminy B domagających się odrzucenia skargi z uwagi na treść przepisu art. 26 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.) wskazać należy, iż powołanego przepisu nie można odczytywać w oderwaniu od innych postanowień tej ustawy. Kurator sądowy ustanowiony w rozpatrywanej obecnie sprawie nie jest kuratorem ustanowionym dla osoby prawnej wpisanej do rejestru przedsiębiorców powołanym w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o KRS. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o KRS, jeżeli pomimo stosowania grzywien osoba prawna wpisana do rejestru przedsiębiorców nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 24 ust. 1, sąd rejestrowy może ustanowić dla niej kuratora na okres nieprzekraczający roku. Sąd rejestrowy może przedłużyć ustanowienie kuratora na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, jeżeli czynności kuratora nie mogły zostać zakończone przed upływem okresu, na który został ustanowiony. Z kolei w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o KRS w razie stwierdzenia, że wniosek o wpis do Rejestru lub dokumenty, których złożenie jest obowiązkowe, nie zostały złożone pomimo upływu terminu, sąd rejestrowy wzywa obowiązanych do ich złożenia, wyznaczając dodatkowy 7 dniowy termin, pod rygorem zastosowania grzywny przewidzianej w przepisach kodeksu postępowania cywilnego o egzekucji świadczeń niepieniężnych. W razie niewykonania obowiązków w tym terminie, Sąd rejestrowy nakłada grzywnę na obowiązanych. Zatem wobec zasady jawności Rejestru przewidzianej w art. 8 i art. 10 ustawy o KRS koniecznym jest jego stała aktualizacja. Temu celowi są podporządkowane rygory postępowania o ujawnienie wszelkich danych rejestrowych ważnych np. dla innych przedsiębiorców. W konsekwencji termin przewidziany w art. 26 ust. 1 ustawy o KRS jest ściśle określony służąc zasadzie szybkości postępowania rejestrowego związanej bezpośrednio z wymieniona zasadą jawności rejestru. Dalej zważyć trzeba co do zarzutu zgłoszonego w odpowiedziach na skargę, że ustanowienie dla Związku Gmin [...] w T. kuratora sądowego w osobie R. K. oparte było na przepisie art. 42 kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi w § 1, że jeżeli osoba prawna nie może prowadzić swoich spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej kuratora. W myśl § 2 tego przepisu kurator powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację. Odnosząc te zapisy kodeksowe do treści umocowania kuratora w postanowieniu Sądu Rejonowego w O. z [...] trzeba skonstatować, że ustanowienie kuratora nastąpiło w trybie art. 178 i następnych kro. Podjęcie tej czynności przez Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego Sądu Rejonowego w O. było tylko wynikiem wewnętrznego podziału czynności obowiązującego w tamtejszym sądzie lub wynikiem zarządzenia Prezesa tamtejszego sądu podjętym w trybie § 61 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych. Sąd ten działał tu jako sąd opiekuńczy w rozumieniu art. 178 § 2 w zw. z art. 145 § 2 kro i art. 239 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwaną "P.p.s.a.", co w przypadku tego ostatniego przepisu rodziło określone konsekwencje dla kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba także podkreślić, że w myśl art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej zwana "u.s.g." rejestr związków międzygminnych prowadzi właściwy minister do spraw administracji publicznej, a sposób prowadzenia rejestru określa rozporządzenie tegoż ministra wydane z upoważnienia wynikającego z ust. 3 tego art. i jest nim obecnie Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 października 2001 r. (Dz. U. 2001 r., Nr 121, poz. 1307). Zatem i z tego względu nie stosuje się do ustanowienia kuratora sądowego dla związku międzygminnego przepisów art. 26 w zw. art. 24 ustawy o KRS (por. też postanowienie SN z 7 maja 2004 r., III CK 249/03, opubl. OSNC 2005/5/87 i wyrok S.Apel. z 19 kwietnia 2000 r., I ACa 1462/99 opubl. OSA 2001/3/16, w których to orzeczeniach omawia się ustanowienie kuratora i zakres jego umocowania, lecz kuratela ta dotyczy przedsiębiorców wpisanych do KRS, stąd też właściwość sądu rejestrowego). Kolejną kwestią formalną wymagająca omówienia jest problem właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania wniesionej skargi. w doktrynie spotkać można bowiem wypowiedzi o cywilnoprawnym charakterze związku międzygminnego i porozumień międzygminnych, które zdawałyby się poddawać w wątpliwość drogę sądowoadministracyjną. Powołać tu trzeba opracowania Mariusza Koroblowskiego "Porozumienie międzygminne" (Wspólnota nr 15 z 2005 r. str. 40), Michała Kasińskiego "Związki międzygminne a działalność nadzorcza (...) (ST 1994/5/27), Antoniego Agopszowicza i innych w "Prawo samorządu terytorialnego w zarysie" Katowice 2001, Wyd. UŚ str. 51, Patrycji Brzezickiej "Niektóre zagadnienia zawierania porozumień... (ST 2000 r. nr 3 str. 39) oraz poglądy powołane w "Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004 str. 431 i następne. Charakter prawny związku międzygminnego był przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. W wyroku z 19 października 2004 r. WSA w Krakowie wypowiedział pogląd, że związek międzygminny ma na celu realizację zadań publicznych a jego powołanie i rejestracja następują na zasadach określonych w prawie administracyjnym. Dlatego w tamtej sprawie sąd przyjął, że uczestnicząca w sporze gmina nie ma racji, iż jej przystąpienie do związku a także wystąpienie są czynnościami prawa cywilnego do których stosuje się zasady wolności podmiotów gospodarczych (por. wyrok w sprawie III SA/Kr 623/04 opubl. Fin.Kom. 2005/6/69). Na tle porozumienia międzygminnego zbliżonego charakterem do związku gmin wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 1994 r., określając porozumienia zawarte na podstawie art. 74 u.s.g. nie jako umowy prawa cywilnego ale "jako swoiste formy publicznoprawne". W orzeczeniu tym zwrócono uwagę, że w drodze umów cywilnych (art. 9 ust. 1 u.s.g.) mogą być przekazywane zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne, których przekazanie może następować - w ramach współdziałania komunalnego – przez utworzenie związku albo zawarcie porozumienia komunalnego (por. wyrok w sprawie SA/Łd 1906/94 opubl. ONSA 1995/4/161). Wreszcie bezsprzeczne w orzecznictwie jest to, że spór dotyczący rozliczeń między związkiem gmin utworzonym na podstawie art. 64 u.s.g. a uczestniczącą w nim gminą jest sprawą cywilną podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny (por. wyrok SN z 2 kwietnia 2003 r. sygn. I CK 265/02 opubl. OSNC 2004/6/99 i powołane tam orzecznictwo). Niezależnie od tych wypowiedzi trzeba przywołać także uchwałę składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r. sygn. OPS 2/04 opubl. ONSA i wsa 2005/4/64 podjętą na tle uchwały rady gminy o wystąpieniu gminy ze związku. Sąd ten przyjął, że brak określenia w statucie związku międzygminnego zasad występowania członków, mimo przepisu art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, nie wyklucza podjęcia przez radę gminy uchwały o wystąpieniu gminy ze związku. W tym orzeczeniu odniesiono się do skargi organów nadzoru na uchwałę rady gminy o wystąpieniu ze związku podzielając pogląd wypowiedziany przez skład orzekający NSA w pytaniu prawnym. W szczególności nie znaleziono podstaw do przyjęcia, że uchwała o wystąpieniu ze związku gmin narusza art. 67 ust. 2 pkt 7 u.s.g., gdyż w przypadku gdy statut nie zawiera wymaganych przez ustawę postanowień dotyczących występowania jego członków, to z tego faktu nie można wyprowadzać wniosku, że uchwała o wystąpieniu jest sprzeczna z prawem. Według sądu orzekającego twierdzenie takie godziłoby w zasadę samorządu terytorialnego. Jeśli utworzenie związku jest dobrowolne to już z tego wynika, że dobrowolny jest również udział w powstałym związku. Te rozważania składu 7 sędziów NSA o tyle mają związek z rozpatrywana sprawą, że w orzeczeniu tym akcentując dobrowolność tworzenia związków międzygminnych nie zakwestionowano niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej dla spraw, których przedmiotem są uchwały rad gmin podjęte na tle uczestnictwa w związku. Zwrócono uwagę, że uchwały zainteresowanych gmin o utworzeniu związku, przystąpieniu do związku, przyjęciu statutu nie są umowami cywilnymi ani oświadczeniami woli o nawiązaniu stosunku cywilnoprawnego, a wobec tego uchwały te co do treści i formy podlegają ocenie z punku widzenia prawa publicznego, co nie wyklucza oceny następstw tych czynności z punku widzenia prawa cywilnego. Przechodząc do zasadniczej oceny żądania skargi, które nakreślono jako bezczynność organu Gminy A w podjęciu uchwały o wyborze przedstawicieli tej gminy do Związku Gmin [...] trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 8 P.p.s.a. wnoszenie skarg na bezczynność organów administracji publicznej jest dopuszczalne wówczas, gdy nie podejmują one aktów lub czynności w postępowaniu administracyjnym w sprawach szczegółowego określonych tym przepisem. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.s.g. w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin (art. 64 ust. 2). Utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu, a ten winien określać m. in. nazwę i siedzibę związku, uczestników, czas trwania i zadania związku oraz organy, ich strukturę, zakres i tryb działania, a także zasady przystępowania i występowania członków (art. 67). Zarówno z tych zapisów ustawowych jak i przyjętego przez Gminy A i B statutu Związku Gmin [...] (§ 2 statutu) wynika, że uczestnictwo w związku jest dobrowolne. Skoro tak to obowiązkiem gminy jest jedynie przestrzeganie postanowień statutu związku do czasu, gdy gmina ta wyraża wolę dalszego w nim uczestnictwa. Jeśli dana gmina mocą uchwały jej organów składa oświadczenie o wystąpieniu ze związku, to nie można przyjąć późniejszej jej bezczynności co do czynności jaką jest brak wyboru pięciu przedstawicieli do Zgromadzenia Związku. Składając oświadczenia o wystąpieniu ze związku wbrew regulacjom statutowym gmina naraża się jedynie na skutki finansowe niezgodnego ze statutem działania np. w procesie rozliczenia między związkiem gmin a gminą. Nie może być natomiast przymuszona do współdziałania w wyborze organów związku, z którego uczestnictwa zrezygnowała. Tak też należy ocenić uchwałę nr [...] z 13 listopada 2000 r. Rady Gminy A zakomunikowaną Związkowi Gmin [...] w T. pismem z 27 listopada 2000 r. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynności organu polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozpatrywanej sprawie Sąd nie ma takiej możliwości. Skoro bowiem uczestnictwo w związku jest dobrowolne, to nie można orzeczeniem sądowym zobowiązać organ do podjęcia uchwały w przedmiocie wyboru przedstawicieli do Zgromadzenia Związku. W dacie rozstrzygania skargi okolicznością bezsporną była i ta, że Rada Gminy B podjęła 21 listopada 2005 r. uchwałę o wystąpieniu ze Związku Gmin [...]. Z tych względów skarga jako niedopuszczalna z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a .w zw. z art. 64 ust. 1 u.s.g. podlegała odrzuceniu.