II SAB/Op 16/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P., B. P. i K. P. na bezczynność Gminy Strzelce Opolskie w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącym solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 4 marca 2013 r. (doprecyzowanym na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 15 maja 2013 r.) S. P., B. P. i K. P. złożyli za pośrednictwem Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Gminy Strzelce Opolskie w zakresie usunięcia zapisów w uchwale Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 maja 2011 r., Nr X/43/11, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce Opolskie dla wsi Rożniątów. W skardze wnieśli o nakazanie Radzie Miejskiej wykreślenia w ww. uchwale zapisów o podziale działki nr [...]. Jako podstawę prawną wniesionej skargi skarżący wskazali m.in. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 kwietnia 2013 r. skarżący zostali wezwani do uiszczenia solidarnie wpisu sądowego w kwocie 100 zł, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwania zostały przesłane na adres skarżących wskazany w skardze i pod tym adresem doręczone do rąk S. P. w dniu 8 kwietnia 2013 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnych pocztowych potwierdzeniach odbioru przesyłek. W dniu 16 kwietnia 2013 r. skarżący uiścili wpis od skargi w wysokości 100 zł (por. wyciąg bankowy - k. 63 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Gmina Strzelce Opolskie wniosła o uznanie skargi za bezzasadną, gdyż na żadnym etapie postępowania organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy wskazać, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w pkt 1-5 (przypadki niedotyczące niniejszej sprawy). W pierwszym rzędzie Sąd badał zatem, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia skarga może zostać rozpoznana merytorycznie, czy też w niniejszej sprawie sądowa kontrola jest niedopuszczalna. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a., a więc gdy przedmiotem skargi są: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Z przytoczonej regulacji wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmująca bezczynność organów możliwa jest tylko w podanym wyżej zakresie. Tym samym na podstawie omawianego przepisu nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, tj. w sprawach dotyczących aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontynuując dalsze rozważania wskazać przyjdzie, że sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Regulacja zawarta w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym określa szczególny rodzaj skargi na bezczynność organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej, której wniesienie do sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie, może dotyczyć niewykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem, i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawne nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w określonej materii (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 99-100). Innymi słowy, niedopuszczalna będzie skarga wniesiona na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1745/10, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc już na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że z treści skargi S. P., B. P. i K. P. oraz dodatkowego wyjaśnienia skarżących zawartego w piśmie z dnia 15 maja 2013 r. wynika, że przedmiotem skargi jest bezczynność Gminy Strzelce Opolskie polegająca na nieusunięciu zapisów dotyczących podziału działki nr [...] w uchwale Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto o takiej kwalifikacji przedmiotowej skargi świadczy również żądanie skarżących zobowiązania Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich do wykreślenia kwestionowanego zapisu miejscowego planu oraz powołana w skardze podstawa prawna, tj. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W istocie zatem skarżący domagają się zmiany zapisów miejscowego planu przez usunięcie postanowień dotyczących podziału działki nr [...]. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia zauważyć należy, że zagadnienia dotyczące procedury oraz obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Z przepisów tej ustawy wynika, że planowanie miejscowe jest fakultatywne, gdyż ustawodawca nie statuuje czynności uchwalenia planu miejscowego jako obowiązkowego zadania własnego samorządu. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 7 ustawy plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Z kolei inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do rady lub wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o czym stanowi art. 14 ust. 4 ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się we władztwie planistycznym gminy, która może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba, że obowiązek taki wynika z przepisów szczególnych. Ponadto odnotować trzeba, że - stosownie do art. 27 ustawy - zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tym samym inicjatywa uchwałodawcza w zakresie podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu będzie również ograniczona do rady gminy lub wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Natomiast samo podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego będzie obowiązkowe w sytuacji, gdy sporządzenie miejscowego planu jest obowiązkowe ze względu na przepisy odrębne. Mając na uwadze powyższe rozważania prawne, w pełni należy więc zgodzić się z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w związku z ustawowo ustanowioną zasadą fakultatywności planowania miejscowego, wobec braku obowiązku sporządzania (lub zmiany) planów miejscowych na obszarach, na których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono, nie można mówić o czynności nakazanej prawem w rozumieniu przepisu art. 101a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga na bezczynność w sporządzeniu takiego planu lub zmianie planu istniejącego nie będzie mogła odnieść zamierzonego skutku i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 100/12 oraz powołane tam orzecznictwo, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle dotychczasowych wywodów Sąd stwierdził, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Gminy Strzelce Opolskie w zakresie usunięcia kwestionowanych przez skarżących zapisów planu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie takiego planu (jego zmiany) nie jest obowiązkowe. W konsekwencji, w sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Podstawy prawnej wniesionej skargi - z przyczyn podanych wyżej - nie może również stanowić powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W tych okolicznościach sprawy - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., wedle którego Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Dodatkowo wskazać należy, że w niniejszej sprawie skarżący zostali wezwani solidarnie do uiszczenia wpisu stałego w wysokości 100 zł, określonej stosownie do przepisu § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 230 § 1 i 2 P.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji, do których należy skarga, pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Wpis ten, w myśl art. 220 § 1 P.p.s.a., winien zostać uiszczony w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie do uiszczenia wpisu doręczone zostało skarżącym skutecznie w dniu 8 kwietnia 2013 r. Zakreślony przez Sąd siedmiodniowy termin do uiszczenia wpisu rozpoczął zatem bieg w dniu 9 kwietnia 2013 r. i upłynął z końcem dnia 15 kwietnia 2013 r. (poniedziałek). Pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia o skutkach nieuiszczenia wpisu w terminie, skarżący, jak wynika z dokumentu księgowego, uiścili wpis w dniu 16 kwietnia 2013 r., a zatem po upływie zakreślonego przez Sąd terminu. Uznać tym samym należało, że w sprawie zaistniała również przesłanka do odrzucenia skargi, określona w art. 220 § 3 P.p.s.a., wedle którego skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. W tym stanie rzeczy, na podstawie cyt. wyżej art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 220 § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Natomiast orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia, uzasadnia przepis art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.