II SAB/Op 23/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Anna Prusak - Kania po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zalesiania gruntów oddala skargę. Wnioskiem z dnia 8 marca 2010 r. M. K., reprezentowany przez radcę prawnego Z. K., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...], uchylającej decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 19 września 2008 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie przekazania obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu dla M. K. i orzekającej jednocześnie o odmowie przekazania M. K. obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 157 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 10 czerwca 2010 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 28 listopada 2008 r. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 5 listopada 2010 r. W dniu 19 listopada 2010 r. M. K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 10 czerwca 2010 r. Pismem z dnia 22 lutego 2011 r., przesłanym pocztą, listem poleconym nadanym w dniu 25 lutego 2011 r., M. K., w oparciu o art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu "do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym podjęcia czynności w celu rozpatrzenia złożonego przez wnioskodawcę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji". Następnie, w dniu 26 kwietnia 2011 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu "w sprawie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2008 r.". Zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., poprzez przekroczenie terminów ustawowych na rozpatrzenie złożonego wniosku, naruszenia art. 107 K.p.a., poprzez nie wydanie merytorycznej decyzji w sprawie, pomimo prawnych ku temu podstaw, jak również naruszenie art. 12 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały i bezczynność organu pomimo wezwania do usunięcia naruszeń prawa oraz naruszanie art. 52 § 3 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wezwania, skarżący wniósł o zobowiązanie organu, na zasadzie art. 149 P.p.s.a., do wydania w sprawie decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi, względnie o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że w dniu 29 marca 2011 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 10 czerwca 2010r., wobec czego nie pozostaje w bezczynności. Ponadto w oparciu o art. 37 § 1 K.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. - wskazując na wynikający z niego obowiązek wezwania organu, nad którym nie ma organu wyższego stopnia, do usunięcia naruszenia prawa - wywiódł, że w dacie wystosowania wezwania przez skarżącego, tj. dnia 22 lutego 2011 r., obowiązek ten jeszcze nie obowiązywał, a po jego wprowadzeniu skarżący takiego wezwania nie dokonał. Stosownie zaś do art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a jej wniesienie przed ich wyczerpaniem stanowi podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Za pismem z dnia 9 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu przesłało do akt decyzję z dnia 29 marca 2011 r., wraz z protokołem z posiedzenia zespołu orzekającego z dnia 29 marca 2011 r. W piśmie organ wskazał, że zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji przekaże do Sądu niezwłocznie po jego otrzymaniu. Na podstawie zarządzenia z dnia 10 sierpnia 2011 r. wezwano Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do przedłożenia dowodu potwierdzającego doręczenie decyzji z dnia 29 marca 2011 r. stronie skarżącej. Na wezwanie Sądu organ przedłożył zwrotne potwierdzenie odbioru powyższej decyzji, z którego wynika, że jej doręczenie pełnomocnikowi skarżącego nastąpiło w dniu 16 czerwca 2011 r., do rąk kierownika sekretariatu prowadzonej kancelarii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. (na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18), sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast na zasadzie art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organami właściwymi w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie natomiast do art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. W sprawie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu skarżącemu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Przepis ten, w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekle prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego, że na zasadzie art. 17 K.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia i brak jest nad nimi innego organu wyższego stopnia, a skarga na bezczynność tego organu została wniesiona po dniu 11 kwietnia 2011 r., stąd winna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie środków zaskarżenia skutkuje w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzuceniem skargi wniesionej do sądu administracyjnego. W tym miejscu zauważyć należy, co zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany był pogląd, iż w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania art. 37 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 685/10, opubl. LEX nr 745315 oraz postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 757/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie składu orzekającego, w realiach niniejszej sprawy nie można jednak przyjąć, że takiego wezwania przed złożeniem skargi nie wniesiono, aczkolwiek czynność ta dokonana została przed zmianą stanu prawnego. W tych okolicznościach brak jest przesłanek do odrzucenia skargi, zatem skargę należało uznać za dopuszczalną i nadającą się do merytorycznego rozpoznania. Przystępując zatem do rozpoznania wniesionej skargi wskazać przyjdzie, że z przytoczonej na wstępie regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika, iż skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulują jego sytuację prawną. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w ustawowo ustalonym terminie do załatwienia sprawy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności z zakresu administracji publicznej do podjęcia której był zobowiązany. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 K.p.a. i przekroczenie tych terminów, o ile nie zostały przedłużone o czym strona winna być każdorazowo zawiadomiona w formie postanowienia (art. 36 K.p.a.), bądź przekroczenie terminów przedłużonych określonych w tym postanowieniu oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r. (ustawa z dnia 25 marca 2011 r. – Dz. U. Nr 76, poz. 409) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd ocenia sprawę bezczynności według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że w tej dacie stan bezczynności już nie istniała, gdyż Kolegium w dniu 29 marca 2011 r. załatwiło sprawę w formie decyzji, która zakończyła postępowanie w drugiej instancji. Koncentrując się na powyższej kwestii należy podnieść, że decyzja wywiera wprawdzie skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia stronie, co nie oznacza jednak, by wcześniej decyzja ta nie istniała. Jak wskazuje się w doktrynie, już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji z sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji (por. A. Wróbel w: M.Jaśkowska i A.Wróbel " "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 687). Na odrębność pomiędzy wydaniem i doręczeniem decyzji zwrócono uwagę również w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2007 r. (sygn. akt I FPS 5/07, ONSAiWSA 2008 nr 2, poz. 22). W uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, odnoszący się wprawdzie do uregulowań zawartych w ustawie Ordynacja podatkowa, jednak – zdaniem Sądu – zachowujący aktualność również na gruncie K.p.a., iż wydanie decyzji nie oznacza jej doręczenia. Poglądy o braku podstaw do utożsamiania czynności wydania decyzji z jej doręczeniem wyrażane są również w orzecznictwie wydawanym na tle art. 107 § 1 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006 nr 5, poz. 132 oraz z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 216/10, LEX nr 672894), w którym uznaje się, że datą wydania decyzji jest data, jaką opatrzono dany akt. Data wydania decyzji ma zasadnicze znaczenie, gdyż pociąga za sobą określone skutki prawne. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje wszak niekwestionowana reguła, wedle której podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień orzekania przez organ administracji. Data wydania decyzji ma istotne znaczenie w kontekście powagi rzeczy osądzonej, a także jest istotna z punktu widzenia przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Doręczenie decyzji wywołuje natomiast odmienne skutki procesowe, powodujące m.in. wejście decyzji do obiegu prawnego; wyznacza też początek biegu terminów do wniesienia środków zaskarżenia. W tym miejscu należy zaakcentować, że w rozpoznawanej sprawie rozważania dotyczą decyzji organu kolegialnego. W przypadku tego rodzaju decyzji datą jej wydania jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Pogląd taki, który należy w pełni podzielić, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292/06 oraz z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 294/07, opubl. Lex nr 357455 i nr 505396). Zaskarżona decyzja opatrzona jest datą 29 marca 2011 r. Z zebranego materiału dowodowego dodatkowo wynika, że w tym dniu odbyło się posiedzenie niejawne zespołu orzekającego, na którym uzgodniono treść orzeczenia, opartego o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., sprowadzającego się do utrzymania w mocy decyzji własnej Kolegium z dnia 10 czerwca 2010 r. Z posiedzenia tego sporządzono protokół, zawierający powyższe rozstrzygnięcie, który został opatrzony podpisami wszystkich trzech członków składu Kolegium biorących udział w jego wydaniu. Przedstawiony tryb postępowania odpowiada wymogom wynikającym z art. 17 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), wedle których kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Orzeczenia zapadają w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium, a orzeczenie kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego. W konkluzji należy uznać, że do wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu doszło w dniu 29 marca 2011 r., czyli przed wniesieniem skargi na bezczynność, co miało miejsce dopiero w dniu 26 kwietnia 2011 r., a to z kolei oznacza, że w dacie złożenia skargi do Sądu organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności. Wprawdzie decyzja ta została wyekspediowana na adres pełnomocnika skarżącego w dniu 13 czerwca 2011 r., co wynika z adnotacji na egzemplarzu decyzji zalegającym w aktach administracyjnych, a jej doręczenie adresatowi nastąpiło w dniu 16 czerwca 2011 r. za pisemnym pokwitowaniem na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, czyli już po dniu złożenia skargi na bezczynność, jednak okoliczność ta nie skutkuje możliwością wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. Niewątpliwym jest, że powyższy przepis ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ, którego bezczynność zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Ustanie bezczynności albo przewlekłości w tym zakresie przed datą rozstrzygania przez sąd, czyni niemożliwym uwzględnienie skargi w ramach uprawnień sądu wynikających z tego unormowania, nawet wówczas, gdy decyzja lub inny akt podjęte zostały przez organ z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Sąd nie może bowiem zastosować sankcji określonej w art. 149 § 1 P.p.s.a. i zobowiązać organ do wydania aktu, który przed dniem orzekania został wydany, albo zobligować podjęcia czynności, która już wcześniej została przez organ dokonana . W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczność powyższa wyklucza jednocześnie możliwość orzeczenia o umorzeniu postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Podzielając stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 367/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), należało przyjąć, że skoro wydanie decyzji nie nastąpiło w toku postępowania wywołanego wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność organu, to postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów należało uznać, że wniesiona skarga nie była zasadna i w związku z tym na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu, stąd orzeczono, jak w sentencji.