II SAB/Op 33/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Anna Prusak - Kania po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i B. K. na bezczynność Starosty Opolskiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie pozwolenia na budowę 1) zobowiązuje Starostę Opolskiego do rozpoznania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, wniosku skarżących z dnia 19 maja 2011 r., 2) zasądza od Starosty Opolskiego na rzecz skarżących, solidarnie, kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 maja 2011 r., B. i J. K. zwrócili się do Starosty Opolskiego w Opolu o udostępnienie informacji publicznej w postaci "decyzji Starosty Opolskiego udzielającej pozwolenia budowlanego na działce nr A km [...] w [...] przy ul. [...]." We wniosku wskazali sposób doręczenia żądanej informacji, poprzez przesłanie im kopii w/w decyzji na ich adres. W uzasadnieniu swojego wniosku podnieśli, że organy administracji, ustalając warunki zagospodarowania oraz wydając zezwolenie na budowę winny kierować się również treścią przywołanego wyroku NSA w Warszawie oraz wyroków WSA w Opolu w sprawie studium uwarunkowań i w sprawie miejscowego planu zagospodarowania Gminy [...]. Ponadto zaakcentowali, że nie wyrażają zgody na żadną budowę, rozbudowę lub przebudowę [...], oświadczając jednocześnie, że wszelkie "niekorzystne dla nas decyzje w tych sprawach" zamierzają kwestionować. Dodali, że zamierzają również doprowadzić do ustalenia odpowiedzialności majątkowej urzędników winnych "jawnego i ostentacyjnego pogwałcenia naszych praw" o ile takowe miały miejsce w przypadku wydania decyzji o zagospodarowaniu i pozwoleniu na budowę dla działki nr A w [...]. Starosta Opolski pismem z dnia 31 maja 2011 r., nr [...], udzielił odpowiedzi wnioskodawcom, stwierdzając, że żądana decyzja nie jest informacją publiczną. Na tę okoliczność organ przywołał treść art. 5 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz art. 72 i art. 75 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazał także na przepis art. 28 i art. 35 Prawa budowlanego oraz art. 73 K.p.a. W świetle zacytowanych wyżej przepisów, organ stwierdził, że "budynek gospodarczy nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani przepisom ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku..," a ponadto wnioskodawcy nie są stroną postępowania, wobec czego brak jest podstaw do udostępnienia dokumentów z pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak również brak jest możliwości wglądu do tych dokumentów. W dniu 1 lipca 2011 r., B. i J. K. wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w przedmiocie bezczynności Starosty Opolskiego w Opolu, w zakresie udostępnienia informacji publicznej na ich wniosek z dnia 19 maja 2011 r. Wnieśli o stwierdzenie obowiązku organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz zasadzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia 31 maja 2011 r., stanowiące odpowiedź na ich wniosek, rażąco narusza prawo. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślili, że wydana przez organ administracji publicznej decyzja (pozwolenie na budowę), objęta wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, posiada walor informacji publicznej i powinna być im udostępniona, a skoro organ jej nieudostępnił, stąd pozostaje w bezczynności. Zwrócili uwagę, że odmowa udzielenia informacji publicznej wymaga wydania w tej kwestii decyzji. Z kolei odmowa w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu. Uznali, że przedmiotowa skarga została wniesiona skutecznie i jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Starosta Opolski wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej z uwagi na to, że skarżący żądali informacji wykraczającej poza zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył, że postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia budowlanego prowadzone było z wniosku osoby fizycznej, a nie przez podmiot wskazany w art. 4 tej ustawy, i dotyczyło przebudowy i rozbudowy pomieszczeń gospodarczych, zatem "nie była to inwestycja realizowana przez podmioty wymienione w art. 4 ustawy." Zdaniem organu, zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, bowiem udzielając odpowiedzi na wniosek skarżących złożony w dniu 24 maja 2011 r., zachowany został 14-dniowy termin, określony w art. 14 ust. 2 ustawy. Na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. skarżąca oświadczyła, że nadal nie otrzymała od organu żądanego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 P.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 P.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że przepisy nie określają na czym polega stan "bezczynności". Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w literaturze, że z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu przywołanego na wstępie przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Odnotować też trzeba, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną między stronami jest okoliczność, czy organ pozostawał w bezczynności i czy żądana przez B. i J. K. we wniosku z dnia 19 maja 2011 r., decyzja Starosty Opolskiego udzielająca pozwolenia na budowę (na działce nr A), posiada walor informacji publicznej, w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p. Zasygnalizować na wstępie należy, co odnotowała także strona skarżąca, że w kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługują środki zaskarżenia takie, jak w administracyjnym toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). Przepisy u.d.i.p. kształtują bowiem prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych do udostępnienia posiadanych informacji publicznych. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb, przy czym jedynie w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów K.p.a. Ponadto, w przypadku gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu (podmiotu) do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok z dnia 25 listopada 2006 r., II SAB/Bk 45/08, LEX nr 521929, wyrok z dnia 8 września 2006 r., II SAB/Wa 40/2006, LEX nr 265495). Dodać też można, że omawiana ustawa pomija kwestię bezczynności i środków zaskarżenia przy bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Dlatego też, w świetle poczynionych wyżej uwag należało stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona skutecznie przez B. i J. K., a zatem jest dopuszczalna i podlega ocenie merytorycznej. Na zasadzie przepisów u.d.i.p., a konkretnie art. 13 ust. 1, udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden zatem przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Można natomiast odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, jednakże odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem organ nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych czy też innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ natomiast w piśmie z dnia 31 maja 2011 r. zawarł odpowiedź na wniosek skarżących. Odpowiedź ta jest przedmiotem zarzutów skargi, poprzez wskazanie, że organ pozostaje w bezczynności. Stanowisko Starosty Opolskiego zawarte w tym piśmie stanowi dla skarżących źródło wiadomości w kwestii zachowania się adresata wniosku z dnia 19 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. W świetle u.d.i.p., wnioskodawca ma prawo kwestionowania zachowania się organu, w tym także bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że jego żądanie w postaci udostępnienie dokumentów dotyczy informacji publicznej, która powinna być udzielona w trybie wnioskowym. W przypadku takiej skargi Sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku (por. teza 3 postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05, LEX nr 167166). Dodać też trzeba, że skarga na bezczynność organu służy również w wypadku udzielenia niepełnej informacji publicznej lub w ocenie skarżącego nieprawdziwej informacji. Z uwagi na okoliczność, że stanowisko stron w niniejszej sprawie jest sprzeczne, w kwestii żądanej informacji we wniosku skarżących z dnia 19 maja 2011 r., a zatem materią sporną staje się walor żądanej decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę - w świetle ustawowego pojęcia informacji publicznej zawartego w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Przy czym dostrzec trzeba, że wykładni przywołanych przepisów należy dokonywać w oparciu o konstytucyjne prawo dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, pamiętając, że w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. dopuszcza się możliwość wystąpienia z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej każdemu, bez wykazania interesu prawnego lub faktycznego i w tym sensie nie jest istotnym, kto tej informacji żąda. W świetle art. 2 ust. 1 u.d.i.p. "każdy" może skorzystać z uprawnienia dostępu do informacji publicznej, na zasadach określonych w tej ustawie. Przez określenie "każdy" należy rozumieć nie tylko podmiot prawa prywatnego, ale również osobę fizyczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przyjęła zasadę szerokiego dostępu do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2, że przysługuje on każdemu, do granic chronionych prawem określonych w przepisie art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 11 tej ustawy sposoby jego realizacji. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że niewątpliwie skarżącym przysługuje przymiot "osoby uprawnionej" do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto podkreślić należy, że przepisy u.d.i.p. regulują zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zauważyć też trzeba, że ustawa znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Uwzględniając te rozważania podzielić należy stanowisko skarżących, że żądana wnioskiem z dnia 19 maja 2011 r. informacja dotycząca "decyzji Starosty Opolskiego udzielającej pozwolenia budowlanego na działce nr [...] km [...] w [...] przy ul. [...]" posiada walor informacji publicznej. Na zasadzie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, do których bezsprzecznie należy Starosta Opolski. Adresatem wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej był Starosta Opolski. Stąd w rozpoznawanej sprawie organem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu jest Starosta Opolski. W sprawie dostępu do informacji publicznej, organ zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ocenić treść wniosku w sprawie udostępnienia takiej informacji, bowiem we wniosku wnioskodawca formułuje żądanie, które następnie jest przedmiotem postępowania. Jak wyżej wskazano, wniosek skarżących zawierał żądanie udostępnienia informacji publicznej. We wniosku skarżący przywołali podstawę prawną żądania informacji, które skierowali (zaadresowali) do organu władzy publicznej. Był to więc wniosek sformułowany konkretnie, precyzując również formę udzielenia wnioskowanej informacji, poprzez przesłanie kopii decyzji na adres wnioskodawców. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany do jej udostępnienia, szczególnie w sytuacji, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, aby wnioskodawcy mogli zapoznać się z jej treścią, np. w publikatorze, biuletynie, promulgatorze itp. Zaakcentować trzeba, że żądana we wniosku z dnia 19 maja 2011 r. informacja, stanowi informację publiczną, która nie została udostępniona przez Starostę Opolskiego, pełniącego funkcję organu władzy publicznej. Starosta jako organ architektoniczno-budowlany jest bezsprzecznie organem władzy publicznej w rozumieniu omawianej ustawy, który posiada informacje o wydanych pozwoleniach na budowę i dysponuje aktami administracyjnymi (decyzjami). Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę administracyjną i jako akt administracyjny indywidualny stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Dostrzec też trzeba, że informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami administracji publicznej, w szczególności, w postępowaniu administracyjnym potwierdza również przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Stwierdzić zatem należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana przez organ architektoniczno-budowlany, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06, LEX nr 236231, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, WSA w Gliwicach z dnia z dnia 23 października 2007 r., IV SA/Gl 808/07, LEX nr 423779). W świetle powyższego, stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na wniosek skarżących (podtrzymane w odpowiedzi na skargę) należało uznać za chybione. Nie można się zgodzić w niniejszej sprawie z poglądem organu, że informacją publiczną byłyby tylko te pozwolenia na budowę, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie rozumienie informacji publicznej ogranicza konstytucyjne prawo do informacji i nie znajduje oparcia w przepisach u.d.i.p. Bez znaczenia dla realizacji wniosku skarżących w trybie u.d.i.p. jest również stanowisko organu w przedmiocie braku statusu strony z art. 28 Prawa budowlanego, a następnie z tego tytułu brak "prawa" z art. 73 K.p.a. Dodać jedynie można, że Prawo budowlane nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie dostępu do informacji publicznej ani na etapie przygotowania projektu decyzji, ani też po wydaniu decyzji. Jak podniesiono na wstępie, bezczynność organu polega na nieudzielaniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni) - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpatrywanej sprawie, organ był w posiadaniu żądanej informacji publicznej i powinien w ustawowym terminie ją udostępnić wnioskodawcom zgodnie z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie taka okoliczność, co do formy udostępnienia nie zachodziła, bowiem drogą pocztową na adres wnioskodawców organ przesłał pismo z dnia 31 maja 2011 r., stanowiące odpowiedź w kwestii spornego wniosku. Podkreślić należy, że skarżący domagali się we wniosku z dnia 19 maja 2011 r. udostępnienia informacji publicznej, czyli zachowania Starosty Opolskiego zgodnego z wnioskiem. Z kolei, przedstawiona przez Starostę odpowiedź nie stanowiła informacji publicznej, której oczekiwali skarżący. Starosta Opolski nie przesłał kopii decyzji, natomiast w odpowiedzi zawarł polemikę, co do waloru pozwolenia na budowę, odsyłając w tej kwestii do przepisów Prawa budowlanego, ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (..) oraz K.p.a. Analiza treści powyższego pisma jednoznacznie wskazuje, że skarżącym nie udzielono odpowiedzi zgodnie z ich żądaniem. Zachowaniem takim Starosta Opolski, jako organ zobowiązany naruszył przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodny z wnioskiem. Udzielona odpowiedź nie spełnia warunku udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy, czyli organ pozostaje w bezczynności. Skarżący oczekują zatem wnioskowanej informacji publicznej. Bezczynność organu administracji publicznej, na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ ten zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. nie udziela informacji, zachowuje się biernie (milczy), jak i wówczas, gdy prowadzi bezzasadnie pisemną polemikę, czy też udziela błędnych wyjaśnień, zmierzających do obejścia prawa. Przedstawienie przez zobowiązany organ lub podmiot informacji wymijającej należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji, której oczekują wnioskodawcy. Orzekając w tej sprawie, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że żądana we wniosku informacja ma walor informacji publicznej. W świetle dokonanej oceny zachowania się organu, mając na uwadze stan faktyczny i prawny, Sąd stwierdził, że organ pozostaje w zwłoce, stąd skargę w przedmiocie bezczynności należało uznać za zasadną. Dlatego też, zobowiązał Starostę Opolskiego do rozpatrzenia wniosku skarżących, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. Mimo uwzględnienia skargi na bezczynność, Sąd stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. nie uznał, aby w tej sprawie miało miejsce naruszenie przez organ administracyjny prawa w stopniu rażącym, w kontekście długotrwałości prowadzenia postępowania bądź braku jakiejkolwiek aktywności.