II SAB/Op 4/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpoznania zażalenia od postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia postanawia odrzucić skargę. Skarżąca S. G., pismem z dnia 6 stycznia 2015 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność oraz przewlekłość w prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej zwanego SKO) postępowaniu w przedmiocie nierozpatrzenia zażalenia L. i E. P. na postanowienie Burmistrza Dobrodzienia z dnia 24 września 2014 r., nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. W skardze, powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), wniosła o zobowiązanie SKO do rozpatrzenia zażalenia i wydania postanowienia w sprawie, stwierdzenie, że organ odwoławczy zignorował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi dowodziła, że organ naruszył przepis art. 35 § 3 K.p.a., nie podejmując żadnych czynności w sprawie przez okres 4 miesięcy oraz, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest standartem działania SKO, o czym świadczy treść pism pochodzących od tego organu. Podała nadto, że pismem z dnia 17 listopada 2014 r. wezwała SKO do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniesionego przez L. i E. P. zażalenia na postanowienie Burmistrza Dobrodzienia z dnia 24 września 2014 r. W odpowiedzi na skargę SKO, wnosząc o jej odrzucenie, stwierdziło, że skarżącą nie jest stroną toczącego się postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu, stronami tego postępowania są jedynie wierzyciel, którym jest Burmistrz Dobrodzienia oraz zobowiązani L. i E. P. Z akt sprawy wynika, że na wniosek S. G. Burmistrz Dobrodzienia decyzją z dnia 29 maja 2014 r., nr [...], nakazał L. i E. P. przywrócenie stanu wody na działce nr a do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie składnika roślinnego drzew iglastych i udrożnienie w ten sposób ciągu drenarskiego. Powyższe spowodowane było zalewaniem piwnicy znajdującej się na posesji S. G. Przedmiotowa decyzja doręczona została stronom postępowania, tj. S. G. oraz zobowiązanym L. i E. P. W związku niewykonaniem nałożonego ww. decyzją obowiązku skarżąca najpierw pismem z dnia 16 lipca 2014 r. wezwała L. i E. P. do jej wykonania, a następnie zwróciła się do Urzędu Miasta Dobrodzień o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie. W dniu 2 września 2014 r. S. G. przesłała nadto do Urzędu Miasta w Dobrodzieniu wypełniony przez nią formularz tytułu wykonawczego, w którym zarówno po stronie zobowiązanego, jak i wierzyciela wpisała swoje dane osobowe. Przesłany tytuł wykonawczy nie został podpisany przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela. Nie nadano mu także klauzuli wykonalności. Postanowieniem z dnia 24 września 2014 r., Burmistrz Dobrodzienia nałożył na L. i E. P. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1500 zł. Na mocy ww. postanowienia L. i E. P. zostali wezwani do wykonania obowiązku wymienionego w wystawionym przez S. G. tytule wykonawczym z dnia 2 września 2014 r. Na powyższe postanowienie w dniu 1 października 2014 r. L. i E. P. złożyli zażalenie (przekazane przez organ I instancji SKO w dniu 13 października 2014 r.). Pismem z dnia 5 listopada 2014 r., adresowanym do L. i E. P., SKO przesłało do wiadomości S. G. zawiadomienie dotyczące braku rozpatrzenia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. W dniu 17 listopada 2014 r., skarżąca wskazując na przekroczenie przez SKO terminu z art. 35 § 3 K.p.a., wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa. W wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...], SKO uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wierzycielem i równocześnie organem egzekucyjnym jest Burmistrz Dobrodzienia. Statusu takiego nie posiada natomiast S. G. Argumentowało, że tytuł wykonawczy nie pochodzi od wierzyciela, lecz od osoby niebędącej stroną postępowania egzekucyjnego. W szczególności nie został on podpisany przez osobę działającą w imieniu wierzyciela oraz nie został opatrzony w klauzulę wykonalności. Wobec braku prawidłowo sporządzonego i doręczonego upomnienia, a następnie tytułu wykonawczego, nie było dopuszczalne stosowanie względem zobowiązanych jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, gdy z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przepis art. 1 powołanej ustawy stanowi, iż przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres tych spraw precyzuje przepis art. 3 § 2 i 3 wymienionej ustawy. W art. 3 § 2 ust. 1 - 4 P.p.s.a. wyliczone zostały akty prawne, które mogą być poddawane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Są to decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 wymienionej ustawy przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organów we wskazanych wyżej przypadkach. Na podstawie tego przepisu skarga przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a powołanej ustawy. Ponadto skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (tak A. Kabat w: B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 r.) Wskazać należy, iż legitymacja (posiadanie uprawnienia) do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek (wymóg) prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do wniesienia skargi uzależnione jest nadto od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w określonej sprawie, zdaniem Sądu, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, jaki ma miejsce w niniejszym przypadku, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której będą wynikały wprost określone prawa i obowiązki. W przypadku bezczynności organu, skarga na brak działania organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarżąca S. G. wniosła do sądu skargę na bezczynność oraz przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie nierozpatrzenia zażalenia L. i E. P. na postanowienie Burmistrza Dobrodzienia z dnia 24 września 2014 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. Skoro zatem skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej w zakresie postępowania egzekucyjnego, wyjaśnić należy, że stronami postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., są zobowiązani i wierzyciel oraz inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy, to jest ten, kto nie będąc zobowiązanym rości sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną (art. 38 i następne ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym, przy ustalaniu kręgu stron, nie znajduje zastosowania art. 28 K.p.a. Na tle regulacji art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje się, że wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykazujący funkcje władcze. Nie może zaś być nim ani osoba fizyczna, ani inny podmiot prawa prywatnego. Podmioty prywatne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mogą tylko za pośrednictwem wierzyciela wnosić o wszczęcie egzekucji, czy określone jej prowadzenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt: II OSK 1149/10, Lex Omega 1083549). Podmioty, zatem które były stronami postępowania orzekającego (jurysdykcyjnego), a nie są zobowiązane na mocy aktu administracyjnego, nie są więc stronami postępowania egzekucyjnego. Wskutek tego nie służy im również skarga na bezczynność organu egzekucyjnego na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Działania wierzyciela w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela. Wierzyciel w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pełni jedynie procesową funkcję wierzyciela i nie rozporządza przedmiotem postępowania, dlatego ciąży na nim powinność doprowadzenia do wszczęcia egzekucji, w sytuacji uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. Stosownie bowiem do art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast w myśl art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3104/13, wyrok NSA z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2655/12, postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 235/13 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W świetle powołanego art. 6 § 1a u.p.e.a. i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 P.p.s.a., w myśl których skarga na bezczynność organu w postępowaniu egzekucyjnym może dotyczyć pozostawania przez organ w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, tylko podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. (tj. podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku) może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznanie zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienie skargi. W orzecznictwie wskazuje się, że skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest jedynym środkiem prawnym, który może być wykorzystany przez osobę trzecią (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r.). Również w doktrynie podkreśla się, że skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego (art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej) jest jedynym środkiem prawnym, który może być w takiej sytuacji wykorzystany przez osobę trzecią, a w szczególności podmiotowi takiemu nie przysługuje zażalenie (a następnie skarga do WSA) na bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. (zob.: R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2011, s. 39).Tym samym niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegająca na niepodejmowaniu przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania zażalenia zobowiązanych na zastosowany środek egzekucyjny, wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, a wniesiona przez osobę, której nie służy status strony postępowania egzekucyjnego. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca, która była stroną postępowania jurysdylcyjnego, w efekcie którego doszło do wydania decyzji z dnia 29 maja 2014 r., nie jest stroną postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie zauważyło SKO, wierzycielem jest Burmistrz Dobrodzienia, który jako jedyny podmiot, uprawniony był do wezwania zobowiązanych do wykonania obowiązku (upomnienia) oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Skarżącej, która nie ma przymiotu strony tego postępowania egzekucyjnego, gdyż nie jest wierzycielem, ani zobowiązanym, ani też nie skarży bezczynności wierzyciela, nie służy zatem skarga na bezczynność organu odwoławczego na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie dostrzec należy także, iż wniesiona skarga na bezczynność złożona została na zasadach ogólnych, a nie w warunkach określonych przepisem art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej i przewidzianego tam trybu zaskarżenia przewidzianego dla osób trzecich. W kwestii zarzutu nieterminowego załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 K.p.a. podnieść należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie wiąże się z niezakończeniem postępowania egzekucyjnego w określonym terminie, tj. w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a., lecz z niepodejmowaniem określonych przepisami prawa czynności przez wierzyciela oraz przez organ egzekucyjny. Na tych dwóch podmiotach postępowania egzekucyjnego ciąży bowiem obowiązek doprowadzenia do wykonania obowiązku niezrealizowanego przez zobowiązane do tego podmioty. Oznacza to, iż art. 6 § 1 a u.p.e.a. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 35 § 3 K.p.a. i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie tejże ustawy (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.