II SAB/Op 5/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpoznania zażalenia na bezczynność w sprawie przekazania nieruchomości do korzystania postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić Stowarzyszeniu [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu. Przedmiot postępowania sądowego stanowi skarga wniesiona przez Stowarzyszenie [...] w [...], reprezentowane przez radcę prawnego A. D., na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w zakresie załatwienia zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta Opola. Pismem z dnia 7 listopada 2012 r. radca prawny A. D., działając na zasadzie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej zwanej K.p.a.) wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenie na niezałatwienie sprawy i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie wniosku złożonego w sierpniu 2010 r., a dotyczącego przekazania w użytkowanie działki gruntowej. Powyższym wnioskiem Stowarzyszenie zwróciło się o zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], działka nr A, stanowiącej własność Gminy Opole. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, odpowiadając na powyższe zażalenie pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. podniosło, że wprawdzie zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednakże kwestia objęta ww. zażaleniem stanowi sprawę cywilną, w stosunku do której nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej. Wobec tego organ stwierdził, że nie może rozpatrzyć przedmiotowego zażalenia. W skardze z dnia 8 stycznia 2013 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pełnomocnik Stowarzyszenia zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu bezczynność w wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym w sprawie zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie przekazania do korzystania nieruchomości, położonej w [...] przy ulicy [...]. W ocenie pełnomocnika skarżącego brak działania organu, stanowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W skardze wniesiono ponadto o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie podając, że przedmiot skargi nie stanowi sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Organ wskazał, że żądanie skarżącego o oddanie nieruchomości będącej własnością Gminy Opole w "korzystanie" przez członków Stowarzyszenia [...] w [...] należy do sfery stosunków cywilnoprawnych i stąd też skarga winna być uznana za niedopuszczalną. Niedopuszczalność wniesienia skargi powinna skutkować jej odrzuceniem, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz., 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych określony został w art. 3 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu. Oznacza to, iż bezczynność może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wymienia akty związane z bezczynnością w sposób wyczerpujący, tym samym skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej wykraczającą poza ten zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w sprawie rozpoznania zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta Opola co do "przekazania do korzystania" nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], która to nieruchomość stanowi własność Gminy Opole. W wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażaleniu z dnia 7 listopada 2012 r. Stowarzyszenie podało, że oczekuje załatwienia przez Prezydenta Miasta Opola sprawy przekazania użytkownikom ww. nieruchomości wskazując jednocześnie, że w sprawie istniały koncepcje zawarcia umowy dzierżawy, zakupu czy oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki. Bez względu na charakter którejkolwiek z wymienionych form władania nieruchomością, jaka była przedmiotem zainteresowania skarżącego Stowarzyszenia wskazać należy, że tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Nie budzi wątpliwości, iż przekazanie nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego we władanie innym podmiotom w jakiejkolwiek z wyżej wymienionych form, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, w szczególności nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej, jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji dzierżawy nieruchomości, a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 K.p.a. podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako podmiot reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują zatem one, jako reprezentant osoby prawnej w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 nr 43 póz. 296 ze zm.), do właściwości sądu powszechnego. Stąd też Prezydent Miasta Opola nie był uprawniony do podjęcia żadnego władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego Stowarzyszenia, a zatem skoro do dochodzenia roszczenia o zawarcie umowy cywilnoprawnej nie jest właściwy sąd administracyjny, a sąd powszechny, to w świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., skarga na bezczynność w tym zakresie samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jest niedopuszczalna. Pogląd ten znajduje także potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. szerzej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 442/10; postanowienie z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Śląskim z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09 – dostępne na stronie internetowej - http:// www.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi jest bezczynność SKO w Opolu na nierozpoznanie przez ten organ zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W tym zakresie zwrócić należy uwagę także na następujące aspekty sprawy. Po pierwsze zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie – art. 37 zmieniony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r.- Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na tle regulacji zawartej w art. 37 K.p.a. przyjmuje się w orzecznictwie, że nierozpoznanie przez organ wyższego stopnia zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a., to jest zażalenia na niezałatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W postanowieniu z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 65/13, NSA stwierdził, że: w użytym w art. 37 § 1 K.p.a. pojęciu "niezałatwienia sprawy" nie mieści się rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w tym przepisie. Rozpoznanie takiego zażalenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która gdyby nawet została ujęta w formie postanowienia, nie mogłaby być zaskarżona do sądu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mieści się w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., wobec czego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji na bezczynność organu w niezałatwieniu zażalenia, o którym stanowi art. 37 § 1 K.p.a., skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 P.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne" (por. http:// www.nsa.gov.pl). Zatem skarga wniesiona do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia – SKO w Opolu, wskutek niezałatwienia przez ten organ zażalenia skarżącego wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Po drugie dostrzec należy także, iż po wejściu w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowego brzmienia art. 37 K.p.a. wskazać należy, że wniesienie skargi na bezczynność SKO jest dopuszczalne po uprzednim (wcześniejszym) wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa, który to środek prawny przewiduje art. 52 § 2 P.p.s.a. Skarżący zaś pomimo wezwania Sądu do przedłożenia kopii wezwania SKO w Opolu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na bezczynność SKO nie wykazał, że dokonał takiej czynności. W przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania przepis art. 37 § 1 K.p.a., gdyż w stosunku do tego organu brak jest organu wyższego stopnia. W tej sytuacji, stosując zasadę autokontroli działania organu oraz zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, należy przyjąć, że przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2011 r.; sygn. akt II GSK 1649/11 – http:// www.nsa.gov.pl). Stąd też, gdyby nie uwzględnić ww. przyczyny odrzucenia skargi to i tak przedmiotowa skarga podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie o zwrocie wpisu uzasadnia przepis art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.