II SAB/Op 58/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" postanawia 1) stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie, 3) zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. K. kwotę 19,60 (dziewiętnaście 60/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga A. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu dotyczącą nierozpoznania w terminie odwołania od decyzji Wójta Gminy Łambinowice z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywania". W Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu zarejestrowano sprawę pod nr [...] i miała ona następujący przebieg:. Ośrodek Pomocy Społecznej w Łambinowicach przesłał przy piśmie z dnia 25 lutego 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy Łambinowice z dnia 7 lutego 2013 r. wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 25 marca 2013 r., doręczonym skarżącej w dniu 29 marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 35 § 3 K.p.a. poinformowało, że sprawa z uwagi na zbyt duży wpływ spraw w stosunku do obsady kadrowej organu zostanie rozpoznana w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. Pismem z dnia 28 maja 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 31 maja 2013 r., skarżąca zwróciła się o szybsze rozpoznanie wniesionego odwołania, ze względu na charakter sprawy. Stwierdziła, że sprawa: "nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo utraty zdrowia moich dzieci spowodowanej niedożywieniem". Pismem z dnia 15 lipca 2013 r., doręczonym skarżącej w dniu 17 lipca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, ponownie poinformowało skarżącą, że termin rozpatrzenia sprawy ulegnie wydłużeniu, a sprawa rozpatrzona zostanie do dnia 31 sierpnia 2013 r. Jako przyczynę takiego stanu rzeczy organ wskazał ponownie na okoliczności wymienione w piśmie z dnia 25 marca 2013 r. Pismem z dnia 23 lipca 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 lipca 2013 r., skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. SKO w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 25 lipca 2013 r., które strona otrzymała w dniu 29 lipca 2013 r., poinformowało skarżącą o tym, że sprawa zostanie skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r. Skarżąca w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu domagała się zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt. Zarzuciła organowi naruszenie art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 35 § 1 K.p.a. i art. 36 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Łambinowicach przesłał pismem z dnia 25 lutego 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 7 lutego 2013 r. wraz z aktami sprawy. Skarżąca przedstawiając w dalszej części skargi stan faktyczny sprawy dowodziła, że działania organu, który przesuwał terminy rozpatrzenia wniesionego przez nią odwołania, pomimo uzyskania od wiceprezesa Kolegium zapewniania, że zostanie ono rozpatrzone do 31 lipca 2013 r., spowodowały, że utraciła ona zaufanie do władzy publicznej. Skarżąca stwierdziła, że organ może ponownie zawiadomić ją o kolejnej zmianie terminu rozpoznania odwołania, pomimo złożonego wniosku o pilne rozpoznanie wniesionego odwołania. Dodatkowo wskazała, że pismem z dnia 23 lipca 2013 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismo wpłynęło do organu w dniu 25 lipca 2013 r. SKO w odpowiedzi na powyższe poinformowało ją o tym, że sprawa zostanie skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Przywołując brzmienie przepisów art. 35 , art. 36 oraz 37 K.p.a. stwierdziło, że w dacie złożenia przez skarżącą skargi na bezczynność Kolegium nie został przekroczony termin rozpatrzenia odwołania, gdyż dopełniono obowiązku poinformowania stronę o przedłużeniu terminu jej załatwienia, tj. do dnia 31 lipca 2013 r. wobec zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, a następnie do 30 sierpnia 2013 r. Argumentowało nadto, że w związku z pismem skarżącej wzywającym do usunięcia naruszenia prawa, Kolegium poinformowało skarżącą, że sprawa zostanie skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r. i do dnia wniesienia skargi termin ten jeszcze nie upłynął. Pismem z dnia 25 września 2013 r. organ zawiadomił Sąd, że w dniu 30 sierpnia 2013 r. rozpatrzone zostało odwołanie skarżącej. Do pisma dołączona została kserokopia zapadłej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w części dotyczącej bezczynności organu odwoławczego podlegało umorzeniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu II instancji w rozpatrzeniu odwołania od decyzji. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 in fineK.p.a.). Skarżąca wezwała pismem z dnia 23 lipca 2013 r. organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu przez SKO wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji. Jednocześnie skarżąca dochowała terminu do wniesienia skargi, gdyż odpowiedź organu otrzymała w dniu 29 lipca 2013 r., a skargę wywiodła w dniu 31 lipca 2013 r. W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.). Z bezczynnością organu mamy do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje on w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności proceduralnych w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani podjęciem innej czynności (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 1990 r., sygn. akt I SAB 60/99; z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98; z dnia 27 stycznia 1999 r., sygn. akt I SAB 142/98 –htpp://www.nsa.gov.pl.; nadto wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/wa 15/13 - LEX nr 135334; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Gd 1/13 – LEX nr 1301066). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1031/12 (opubl. LEX nr 1228235) stwierdził, że pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W przedmiotowej sprawie organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, ani uzupełniającego. Zasadą wynikającą natomiast z art. 35 K.p.a. jest to, że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie które są mu znane (art. 35 § 2 K.p.a.).Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania stwierdzić należy, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu. Organ poinformował wprawdzie skarżącą dwukrotnie (pismo z dnia 25 marca 2013 r. oraz pismo z dnia 15 lipca 2013 r.) o przyczynach, które spowodowały niemożność załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., a to ze względu na trudności organizacyjne związane ze zbyt dużym wpływem liczby spraw w stosunku do obsady kadrowej, to jednak takie zachowanie organu odwoławczego nie usprawiedliwia przyjęcia, że nie pozostawał on w bezczynności. Przede wszystkim zauważyć należy, że bezczynność organu dotyczyła nie organu I instancji, lecz organu odwoławczego, który co do zasady nie jest zobligowany do przeprowadzania obszernego i czasochłonnego postępowania dowodowego i winien rozpoznać sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nie budzi w sprawie wątpliwości to, że organ nie rozpoznał wniesionego odwołania w terminie, o którym stanowi art. 35 § 3 K.p.a., lecz po upływie 6 miesięcy od dnia jego wpływu. Stało się tak mimo że skarżąca zwracała się do organu już pismem z dnia 28 maja 2013 r. (wpłynęło do organu w dniu 31 maja 2013 r.), tj. po upływie ponad trzech miesięcy od wpływu odwołania, z wnioskiem o pilne jego rozpoznanie, w którym to piśmie wskazywała na charakter sprawy administracyjnej (pomoc w zakresie dożywiania) i brak środków pozwalających jej utrzymać rodzinę. Organ nie tylko nie uwzględnił tego wniosku, ale ponownie pismem z dnia 15 lipca 2013 r. poinformował stronę o kolejnym przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy z przyczyn identycznych, jak wskazane w piśmie z dnia 25 marca 2013 r., tj. trudności wynikających ze zbyt dużej liczby spraw w stosunku do obsady kadrowej. W świetle powyższego uznać należało, że dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Organ nie może tłumaczyć swojej bezczynności trudnościami wynikającymi z dużej liczby spraw pozostających do rozpoznania, brakiem etatów czy też środków pieniężnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 451/12 – opubl. na powołanej wyżej stronie internetowej). Co więcej nie można uznać, że zasadą działania organu odwoławczego stanie się nierozpoznawanie spraw w terminie miesiąca od dnia wpływu odwołania i informowania strony, w trybie art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., po upływie tego miesięcznego terminu (25 lutego 2013 r. wpływ odwołania do organu, pismo informujące o niemożności rozpoznania sprawy w terminie z dnia 25 marca 2013 r. doręczone skarżącej w dniu 29 marca 2013 r.) o przyczynach, które uniemożliwiają załatwienie sprawy w terminie. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że taka praktyka ma miejsce w organie. Działania takie nie mogą być akceptowane i uznawane za zgodne z prawem i dlatego zdaniem Sądu, zaistniały w sprawie stan faktyczny pozwalał na uznanie, że organ pozostawał przez okres ponad 6 miesięcy w bezczynności. Dla uznania, że organ odwoławczy nie pozostaje w bezczynności nie jest wystarczające poinformowanie strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie, o którym stanowi art. 35 § 3 K.p.a., bez podejmowania czynności proceduralnych, które zmierzają do załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 36 powstaje wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2 K.p.a.) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 K.p.a.. Należy przyjąć, że ze zwłoką mamy do czynienia także wówczas, gdy jeszcze przed upływem jednego z powyższych terminów pojawiły się przeszkody uzasadniające przypuszczenie, że sprawa nie będzie załatwiona w terminie lub gdy sprawa może być załatwiona przed upływem tego terminu, a organ wyczekuje bezczynnie do upływu terminu załatwienia sprawy (por. komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Jaśkowska , A. Wróbel do art. 36). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Wobec wydania przez organ w dniu 30 sierpnia 2013 r. decyzji niemożliwym stało się zobowiązanie SKO w Opolu do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji Wójta Gminy Łambinowice z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywania". Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi – po myśli art. 149 § 1 P.p.s.a., a postępowanie sądowe w sprawie stało się bezprzedmiotowe (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 – opubl. ONSAiWSA z 2009 nr 4, poz.63), a postępowanie w sprawie w tym zakresie należało umorzyć. W sprawie zaistniała bowiem przesłanka skutkująca koniecznością umorzenia postępowania, a mianowicie zawarta w dyspozycji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Po załatwieniu sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy decyzji z dnia 30 sierpnia 2013 r. wydanie wyroku w przedmiocie bezczynności organu odwoławczego w zakresie załatwienia wniesionego przez skarżąca odwołania od decyzji organu I instancji z przyczyn wskazanych powyżej stało się zbędne. Wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12 – LEX nr 12269646). Oceniając na gruncie przepisu art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. okoliczności faktyczne sprawy, Sąd uznał, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ poinformował skarżącą, stosownie do art. 36 K.p.a. o niemożności załatwienia sprawy w terminie, o którym stanowi art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. W konskwencji nie zaistniały także podstawy do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a w zw. art. 205 § 1 P.p.s.a.