II SAB/Op 61/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie przyznania pomocy w formie posiłku oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga A. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu dotyczącą nierozpoznania w terminie odwołania od decyzji Wójta Gminy Łambinowice z dnia 13 czerwca 2013 r., nr [...], w sprawie przyznania A. K. pomocy w formie posiłku dla S. K. w okresie od 4 do 30 czerwca 2013 r. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 13 czerwca 2013 r., nr [...], Wójt Gminy Łambinowice przyznał A. K. pomoc w formie posiłku dla S. K. Od powyższej decyzji A. K. wniosła odwołanie, które organ przy piśmie z dnia 4 lipca 2013 r. przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wraz z aktami sprawy. Odwołanie wpłynęło go Kolegium 8 lipca 2013 r. Następnie pismem z dnia 17 lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 35 § 3 K.p.a., poinformowało stronę, że sprawa z uwagi na zbyt duży wpływ spraw w stosunku do obsady kadrowej organu, zostanie rozpoznana w terminie do dnia 29 listopada 2013 r. Pismem z dnia 25 lipca 2013 r., złożonym osobiście w siedzibie organu w tym samym dniu skarżąca, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, domagając się niezwłocznego załatwienie sprawy. W odpowiedzi na powyższe pismo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu pismem z dnia 25 lipca 2013 r., doręczonym skarżącej w dniu 29 lipca 2013 r., poinformowało, że sprawa zostanie skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r. Zarządzeniem Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 lipca 2013 r. wyznaczono skład orzekający do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W dniu 31 lipca 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się zobowiązania tego organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt. Zarzuciła organowi naruszenie art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 35 § 1 K.p.a. i art. 36 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Łambinowicach przesłał pismem z dnia 4 lipca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 13 czerwca 2013 r. Skarżąca przedstawiając w dalszej części skargi stan faktyczny sprawy dowodziła, że działania organu, który przesuwał terminy rozpatrzenia wniesionego przez nią odwołania, pomimo uzyskania od wiceprezesa Kolegium zapewniania, że zostanie ono rozpatrzone do 31 lipca 2013 r., spowodowały, że utraciła ona zaufanie do władzy publicznej. Skarżąca stwierdziła, że organ może ponownie zawiadomić ją o kolejnej zmianie terminu rozpoznania odwołania, pomimo złożonego wniosku o pilne rozpoznanie wniesionego odwołania. Dodatkowo wskazała, że pismem z dnia 25 lipca 2013 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe SKO poinformowało ją o tym, że sprawa zostanie skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r. Do skargi odłączyła plik dokumentów dotyczących spraw sądowych oraz jej sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Przywołując brzmienie przepisów art. 35, art. 36 oraz 37 K.p.a. stwierdziło, że w dacie złożenia przez skarżącą skargi na bezczynność Kolegium nie został rażąco przekroczony termin rozpatrzenia odwołania, gdyż odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 8 lipca 2013 r. zatem termin wynikający z art. 35 K.p.a. upływał dopiero w dniu 8 sierpnia 2013 r. Ponadto dopełniono obowiązku poinformowania stronę o przedłużeniu terminu jej załatwienia, tj. do dnia 29 listopada 2013 r. wobec zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej. Argumentowało nadto, że w związku z pismem skarżącej wzywającym do usunięcia naruszenia prawa, Kolegium poinformowało skarżącą, że sprawa zostanie skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r. i do dnia wniesienia skargi termin ten jeszcze nie upłynął. W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 25 września 2013 r. SKO w Opolu zawiadomiło Sąd, że odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji w przedmiocie przyznania pomocy w formie posiłku dla S. K. zostało rozpatrzone w dniu 30 sierpnia 2013 r. Do pisma dołączona została kserokopia decyzji. Pismem z dnia 21 października 2013 r. A. K., wniosła o przeprowadzenie dowodu z kopii rejestru Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu za okres od lutego 2013 r. do września 2013 r., dotyczącego przyjmowania odwołań od decyzji organów pierwszoinstancyjnych oraz kolejności ich załatwiania. Uzasadniając przedmiotowy wniosek podkreśliła, że uzyskanie powyższych informacji umożliwi dokładne ustalenie, czy jej odwołanie od decyzji organu I instancji, zostało rozpoznane przez organ odwoławczy według kolejności wpływu. Jednocześnie, wobec nie podjęcia przez organ odwoławczy czynności zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego, wniosła o wymierzenie temu organowi grzywny. Na rozprawie sądowej w dniu 29 października 2013 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz wniosek dowodowy z pisma z dnia 21 października 2013 r. i wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego. W toku rozprawy Sąd ujawnił akta administracyjne sprawy dołączone do akt postępowania sądowego o sygn. akt II SAB/Op 59/13 oraz oddalił wniosek dowodowy skarżącej z dnia 21 października 2013 r. dotyczący rejestrów i załatwiania spraw przez SKO w Opolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej też jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W myśl art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należało dokonać oceny dopuszczalności wniesienia skargi. Skarga na bezczynność wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 in fine K.p.a.). Skarżąca wezwała pismem z dnia 25 lipca 2013 r. organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu przez SKO wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji. W związku z powyższym wymóg formalny został wyczerpany. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010r., sygn. I OSK 1480/09 - dostępny na stronie internetowej http://www.nsa.gov.pl//). Z bezczynnością organu mamy do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje on w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności proceduralnych w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani podjęciem innej czynności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 15/13 - LEX nr 135334; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Gd 1/13 – LEX nr 1301066). Sąd bada zasadność skargi na bezczynność według stanu prawnego oraz przy uwzględnieniu akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia. Z kolei okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.). W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przy czym termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu II instancji. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, stosownie do art. 36 § 2 K.p.a. Z powyższego wynika zatem, że organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 K.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zaś Sad oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Należy podkreślić, że organ wyznaczający na podstawie art. 36 K.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 i 35 K.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Wprawdzie art. 36 K.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Przepis ten musi być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 6-16 K.p.a. Po przedstawieniu tych zasad i regulacji prawnych stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie przez A. K. skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu jest bezzasadna. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego, skarżąca pismem z dnia 3 lipca 2013 r. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 13 czerwca 2013 r. Odwołanie skarżącej wraz z aktami sprawy organ I instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu 8 lipca 2013 r. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął w dniu 17 lipca 2013 r. informując skarżąca zgodnie z art. 36 K.p.a. że przedmiotowa sprawa nie może być rozpoznana w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. wyznaczając jednocześnie termin załatwienia sprawy na 29 listopad 2013 r. Na skutek wniesionego przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, termin ten ostatecznie został przez organ wyznaczony na sierpień 2013 r. (pismo organu z dnia 25 lipca 2013 r. doręczone skarżącej 29 lipca 2013 r.). Jednocześnie w dniu 30 lipca 2013 r. wyznaczony został skład orzekający Kolegium do rozpoznania sprawy A. K. Z zestawienia powyższych dat wynika zatem, że odwołanie skarżącej wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 8 lipca 2013 r., zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. organ ten zobligowany był zatem rozpoznać odwołanie skarżącej w terminie 1 miesiąca od dnia wniesienia odwołania tj. do 7 sierpnia 2013 r. W przedmiotowej sprawie A. K. w dniu 31 lipca 2013 r. tj. w terminie otwartym do załatwienia sprawy przez SKO w Opolu wniosła skargę do WSA w Opolu na bezczynność tegoż organu. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem brak wydania przez organ odwoławczy, żądanego przez skarżącą aktu, przed upływem terminu dla jego rozpoznania, nie może stanowić skutecznej podstaw kwestionowania "braku działania" właściwego organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniesienie skargi na bezczynność przed upływem terminu załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przesądza o niezasadności takiej skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia z 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 291/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 32/13- dostępne w CBOSA na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). W tej sytuacji uprawnionym jest twierdzenie, że organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a., skoro w dacie wniesienia skargi przez A. K. do WSA w Opolu termin, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. do rozpoznania przez ten organ odwołania skarżącej, jeszcze nie upłynął. Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu – bezpośrednio po wpłynięciu odwołania skarżącej – z uwzględnieniem obowiązków określonym w powołanych wyżej przepisach K.p.a. - działało w sprawie wnikliwie, szybko i bez zbędnej zwłoki. Jak wskazano powyżej pierwsza czynnością było zawiadomienie skarżącej o terminie rozpoznania sprawy, podano przy tym okoliczności, dla których organ ten nie był w stanie podjąć czynności celem wcześniejszego rozpoznania spraw. A następnie po wniesieniu przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wyznaczyło termin zgodnie z art. 35 K.p.a. dopełniając czynności z art. 36 K.p.a. tj. termin miesięczny do rozpoznania sprawy i istotnie w terminie zakreślonym sprawa została przez ten organ rozpoznana, co potwierdza dołączona do akt sprawy decyzja tegoż organu z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...]. Jednakże rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w dniu 30 sierpnia 2013 r. tj. po wniesieniu przez skarżącą skargi do WSA w Opolu, nie miało wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem skarga A. K. już na dzień jej złożenia była całkowicie niezasadna. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Odnosząc się do złożonego przez skarżącą wniosku dowodowego z dnia 21 października 2013 r. dotyczącego rejestrów i załatwiania spraw przez SKO w Opolu, zauważyć wypada, iż zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez Sąd w trybie powyższego przepisu jest więc dopuszczalne w razie spełnienia dwóch warunków, z których pierwszym jest brak możliwości rozstrzygnięcia istniejących w sprawie istotnych wątpliwości. Sąd nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i dlatego nie znalazł podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego w związku z czym oddalił wniosek. Brak podstaw do stwierdzenia stanu bezczynności organu w załatwieniu sprawy wykluczył możliwość wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.