II SAB/Op 68/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J., R. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych postanawia: odrzucić skargę. Pismem procesowym z dnia 4 lipca 2016 r. B. i R. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pismo, wskazując na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim oraz Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w sprawie dotyczącej sprawdzenia legalności robót budowlanych (w tym między innymi polegających na zabudowaniu szczeliny i wykonaniu daszka pomiędzy budynkami) zrealizowanych przez Wspólnotę Mieszkaniową w [...] przy ul. [...] A i B, na działkach o nr ewidencyjnych a oraz b. Pismo zawierające wskazane żądanie zostało wniesione przez skarżących do akt sprawy o sygnaturze II SA/Op 169/16, w której przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2016 r., nr [...], dotycząca umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu pismo to, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej zwanej P.p.s.a.) oraz § 27 zarządzenia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości, zostało wyłączone z akt sprawy o sygn. II SA/Op 168/16 i zarejestrowane w repertorium sądowym jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim (sygn. akt II SAB/Op 67/16) oraz Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (sygn. akt II SAB/Op 68/16). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie o sygn. akt II SAB/Op 68/16 jest zarzucana przewlekłość postępowania prowadzonego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w sprawie robót budowlanych wykonanych na posesji w [...] przy ul. [...] A i B. W piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. skarżący wskazywali na naruszenie przez organy przepisów art. 35 § 1 - 3 w związku z art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, podając, że pisząc w dniu 21 lutego 2016 r. skargę na decyzję OWINB ("nie byli świadomi, że istnieje nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego na temat definicji przewlekłość"), dlatego dopiero ww. pismem wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ oraz o nałożenie maksymalnej kary i odszkodowania zgodnie z art. 154 P.p.s.a. Uzasadniając skargę, szeroko opisali przebieg i treść zapadłych w opisywanej sprawie czynności oraz aktów podjętych przez organy nadzoru budowlanego. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2016 r. przedstawili chronologicznie zapadłe rozstrzygnięcia podjęte przez organy obu instancji oraz zwrócili uwagę na wyroki wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Opolu, które w ich przekonaniu, nie w pełni są respektowane przez organy. Wobec przedstawionego stanu faktycznego sprawy skarżący zarzucili organowi opieszałość w załatwieniu sprawy akcentując, że działania administracji pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP i zasadą państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że strona niewyczerpana trybu przewidzianego w art. 37 K.p.a., co oznacza, że nie jest możliwe zastosowanie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W wykonaniu zarządzenia z dnia 26 sierpnia 2016 r. Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wezwano skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wykazanie, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania strona wyczerpała tryb z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także o nadesłanie kopii pisma skierowanego w tym trybie (stanowiącego zażalenie) do organu wyższego stopnia. Wezwanie powyższe zostało doręczone w dniu 1 września 2016 r. R. J. oraz w dniu 5 września 2016 r. B. J. (k-16 i 17 akt sądowych), a w dniu 5 września 2016 r. (data stempla pocztowego) złożono pismo procesowe z tej samej daty. W piśmie tym, skarżący wskazali, że "na WINB w Opolu nie składali pisemnej skargi do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ wierzyli, że inspektor wojewódzki przez cztery lata działa faktycznie w kierunku rozwiązania problemu, odrzucając w całości wszystkie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim decyzje". Wyjaśnili, że dopiero wówczas, gdy zażądali od WINB załatwienia, w ich ocenie, tak prostej sprawy to OWINB w Opolu podtrzymał decyzję organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a (pkt 8). Dokonując oceny, czy w prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu doszło do przewlekłego jego prowadzenia Sąd bada, czy podejmowane przez organ w postępowaniu jurysdykcyjnym czynności zamierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Z. Kmieciak: Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, nr 6, s. 33). Dopuszczalność wniesienia skargi sądowoadministracyjnej nie przesądza jednak automatycznie o możliwości jej merytorycznego rozpoznania przez sąd. Na wstępie bowiem sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a., w tym czy zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie braki formalne skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Na zasadzie art. 52 P.p.s.a., warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia służących stronie w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przywołanych regulacji wniesienie skargi sądowoadministracyjnej na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego musi być poprzedzone postępowaniem przewidzianym w art. 37 K.p.a. Z powyższych względów skarżący, aby wyczerpać tryb określony w art. 52 P.p.s.a. w związku z art. 37 K.p.a., powinien był przed wniesieniem skargi złożyć zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do organu wyższego stopnia, tj. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący złożył stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia, co zresztą podkreślił także organ w odpowiedzi na skargę. Skarżący przedłożyli jedynie fotografię pisma - skargi wniesionej do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim na "świadome i celowe przedłużanie i gmatwanie sprawy dotyczącej nielegalnego zabudowania wolnej przestrzeni między budynkami nr A i B w [...] na działkach nr a i b, tj. pobudowania ścian i dachu bez ważnej dokumentacji". Tym samym uznać należało, że skarżący nie wykazali, że przed wniesieniem skargi do tut. Sądu złożyli w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przewlekłe prowadzenie czynności przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, w sprawie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych. Wyjaśnienia wymaga, że omawiany rodzaj zażalenia jest szczególnym środkiem zaskarżenia, odrębnym od tych przewidzianych w art. 141-144 K.p.a. Służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy, wnosi się je do organu wyższego stopnia, a termin do jego wniesienia nie został określony w przepisie. Wobec tego może ono zostać wniesione w każdym czasie, gdy organ pozostaje w zwłoce w stosunku do pierwszego lub następnego terminu załatwienia sprawy (por. szerzej: J.Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wydanie 11, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 236). Z uwagi na okoliczność, że złożenie w trybie art. 37 K.p.a., zażalenia stanowi warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość lub bezczynność - czego strona w niniejszej sprawie nie dopełniła - skarga B. J. i R. J., jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.