II SAB/Op 72/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy o wydanie zaświadczenia dotyczącego obowiązku wnoszenia opłat za postój samochodu w strefie płatnego parkowania postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Pismem procesowym z dnia 2 lutego 2017 r., R. P., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: SKO), w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy o wydanie zaświadczenia dotyczącego obowiązku wnoszenia opłat za postój samochodu w strefie płatnego parkowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 3 grudnia 2016 r. wniósł do SKO zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca, stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w przedmiocie wydania zaświadczenia. SKO w Opolu odpowiedziało mu pismem z dnia 16 stycznia 2017 r., że na bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie. Wobec tego skarżący wniósł o zobowiązanie SKO w Opolu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. SKO w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie zauważając, że nie jest bezczynne, ponieważ pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. udzieliło skarżącemu wyjaśnień, co do obowiązujących przepisów prawa, wskazując, iż w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 7 marca 2017 r. wezwano skarżącego do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 100 zł. Wezwanie powyższe zawierało pouczenie, że niezastosowanie się do jego treści w terminie 7 dni, spowoduje odrzucenia skargi. Skarżący uiścił w zakreślonym terminie wymagany wpis od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność SKO w Opolu polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi, w formie postanowienia lub decyzji, na wniesione przez niego w trybie art. 37 K.p.a., zażalenie na bezczynność w sprawie wydania przez Miejski Zarząd Dróg w Opolu zaświadczenia dotyczącego obowiązku wnoszenia opłat za postój samochodu w strefie płatnego parkowania, w terminie określonym w art. 35 K.p.a. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na następujące akty prawne i czynności: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (...); 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając powyższe na względzie, stwierdzić przyjdzie, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się jedynie do zakresu określonego ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę. Oznacza to, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w tych ustawach. Natomiast skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy podlega odrzuceniu. Wynika z tego, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności. Stosownie do treści art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ ten uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. ma zatem na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Ponadto wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 P.p.s.a.). Przepis art. 37 K.p.a. nie określa w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma zażalenie rozstrzygnąć. Natomiast zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie, stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 K.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1995 r. sygn. akt I SAB 86/94 publik. ONSA 1996/1/39r., z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SAB 246/00 Lex 78952, wyroki NSA z 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1866/00 ONSA 2002/4/144 oraz z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99 ONSA 2002/3/116, oraz postanowienia NSA: z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1442/09, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1352/11, dwa ostatnie dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka organu w wydawaniu zaświadczenia nie może być zwalczana w drodze zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., gdyż ten środek zaskarżenia przysługuje w przypadku bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, z kolei art. 52 § 3 P.p.s.a. dotyczy jedynie zaskarżenia wydanych już aktów i dokonanych czynności, nie zaś bezczynności organu w takich sprawach. Ponadto wniesienie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Powołany wyżej przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można więc wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., II GSK 1253/12, LEX nr 1405216). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że skarga nie przysługuje na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w tym także na niewyrażeniu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Z tych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a., odrzucił skargę na bezczynność organu wyższego stopnia w wydaniu postanowienia w trybie art. 37 § 2 K.p.a., jako niedopuszczalną i orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie w punkcie 2 sentencji o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.