I SA/Po 100/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. F.- Q., D. P., E. F., J. B., J. J., J. P., M. P., P. F. na decyzję Wojewody z dnia 8 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...]- [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., E. o. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości oraz potwierdzającej zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] arkusz mapy [...], działka nr [...], będącej własnością P. F., A. F.-Q., E. F., J. J., M. P., D. P., J. P. i J. B. (dalej również jako: "strona", "skarżący"). W niniejszym wniosku wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta w dniu 2 sierpnia 2022 r., a nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody uniemożliwiła przed wejściem na nieruchomość złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości. Prace były związane z usunięciem awarii dwóch linii kablowych 0,4 kV z uwagi na nagłą potrzebę zapobieżenia powstaniu znacznej szkody polegającej na braku napięcia zasilającego odbiorców. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzją z 14 października 2022 r., nr [...], udzielił E. o. zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w celu zapobieżenia powstania znacznej szkody w związku z awarią dwóch linii kablowych 0,4kV, na okres jednego dnia roboczego w terminie do 31 października 2022 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść przepisów art. 126 ust. 1, 2 i 5 i art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – w skrócie: "u.g.n.") oraz na upoważnienie z 28 kwietnia 2022 r., nr [...] i [...], do wydawania przez Dyrektora Zarządu i Zastępcę Dyrektora do spraw Orzecznictwa Administracyjnego decyzji w tym przedmiocie w imieniu Prezydenta Miasta [...]. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wyjaśnił, że zgodnie z oświadczeniem E. o. z siedzibą w [...] awaria linii kablowej niskiego napięcia 0,4kV wywołała konieczność natychmiastowego działania w celu jej usunięcia i uniknięcia powstania znacznej szkody polegającej na braku napięcia zasilającego odbiorców oraz braku utrzymania pewności zasilania 0,4kV pomiędzy dwoma stacjami. Opóźnienia naprawy uszkodzonych linii kablowych stanowią ryzyko braku napięcia zasilającego odbiorców dla dwóch stacji transformatorowych, które zasilają łącznie 285 odbiorców, a tym samym stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia, jak również wystąpienia pożaru. Wskazano, że wnioskodawca przedłożył wydruki z systemu dotyczące usterek nr [...] i [...], z których wynika, że 31 lipca 2022 r. o godz. 12:54 i 13:00 zgłoszono usterkę kabli niskiego napięcia: relacji [...] do [...] oraz relacji od [...] do [...] na posesji przy [...] w P.. Wskazano, że w dniu 2 sierpnia 2022 r., po rozpoczęciu robót na przedmiotowej nieruchomości administrator nieruchomości poinformowała pracowników E. o. iż nie wyraża zgody na dokonanie napraw i nakazała natychmiastowe opuszczenie terenu. W dniu 10 sierpnia 2022 r. podjęto próbę oględzin nieruchomości przy pl. [...], natomiast administrator nieruchomości w rozmowie telefonicznej odmówiła udostępnienia nieruchomości na potrzeby oględzin. Obwieszczeniem z 11 sierpnia 2022 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r., znak [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego G. , działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] potwierdził zaistnienie przesłanek zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu zapobieżenia powstania znacznej szkody w związku z awarią dwóch linii kablowych 0,4 kV. Niniejsza decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 26 września 2022 r., nr [...] Organ I instancji wyjaśnił, że "nagła potrzeba" o jakiej mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n., oznacza, że przyczyną zagrożenia jest sytuacja nadzwyczajna, przykładowo chodzi o katastrofy, awarie urządzeń lub sieci. Istotą tej przesłanki jest nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie, niezwłoczne działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Przy czym podstawą wydania decyzji powinny być wiarygodne informacje, z których wynika taka potrzeba. W przypadku wystąpienia awarii, działania w celu jej usunięcia muszą być podejmowane w trybie natychmiastowym. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że w przypadku awarii dwóch linii kablowych 0,4kV na nieruchomości położonej w [...] przy pl. [...], E. o. podjęła natychmiastowe działania w celu usunięcia jej skutków. Do całkowitego usunięcia awarii i zapobieżenia powstawaniu znacznej szkody konieczne było zajęcie przedmiotowej działki. W ocenie organu, E. o. jest profesjonalnym podmiotem posiadającym wiedzę w zakresie konieczności dokonania napraw linii kablowych, więc jeżeli przedsiębiorca przesyłowy uznał, że brak natychmiastowego usunięcia awarii zwiększa ryzyko wystąpienia przerw w dostawie energii elektrycznej oraz przyczynia się do zmniejszenia bezpieczeństwa energetycznego, to organ zobowiązany jest wydać decyzję zgodnie z wnioskiem. Stwierdzono, że zaistniały przesłanki określone w przepisie art. 126 ust. 5 w zw. z ust. 1 u.g.n. Od powyższej decyzji strona 31 października 2022 r. wniosła odwołanie, w którym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie przedmiotowej nieruchomości, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda decyzją z 8 grudnia 2022 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Uzupełniając stan faktyczny organ odwoławczy wskazał, że na podstawie decyzji organu I instancji, w dniu 26 października 2022 r. E. o. wykonała prace naprawcze linii kablowych przebiegających przez przedmiotową nieruchomość, o czym zawiadomiła organ I instancji pismem z dnia 4 listopada 2022 r. Wyjaśniając przesłanki art. 126 ust. 1 u.g.n., wskazano, że pojęcie "siły wyższej" odnosi się do zdarzenia zewnętrznego w stosunku do powołującego się na nią podmiotu, którego to zdarzenia nie dało się przewidzieć ani mu zapobiec nawet przy dołożeniu najwyższego stopnia staranności. W odniesieniu do drugiej przesłanki - "nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody" zauważono, że nie można wydać decyzji, jeżeli zajęcie nieruchomości jest związane z pracami, które były już zaplanowane (przewidywane) lub jeśli istnieje zagrożenie powstania znacznej szkody, ale dopiero w dalszej perspektywie. Organ wskazał, że z przepisów regulujących zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości wynika, że są to sytuacje o charakterze szczególnym ze względu na znaczenie prawa własności podlegającego ochronie konstytucyjnej. Wskazano, że zasadnie organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia E. o. .o. na czasowe zajęcie nieruchomości. Organ podkreślił, że z przepisów prawa wynika obowiązek utrzymywania urządzeń i obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym, których adresatem jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wskazał także na istnienie obowiązku przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, do utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Zdaniem organu wystąpiła nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Stwierdzono, że mimo wystąpienia przesłanek z art. 126 ust. 1 u.g.n., organ odwoławczy zobowiązany jest orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."), tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie I instancji w całości z uwagi na zmianę stanu faktycznego. Organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że prace na przedmiotowej nieruchomości zostały wykonane przez E. o. .o. w dniu 26 października 2022 r., w związku z czym pomiędzy decyzją organu I instancji zezwalającą na czasowe zajęcie, a dniem wydania niniejszej decyzji przez organ odwoławczy nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Wskazano, że jeżeli zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, to organ II instancji zobowiązany jest przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić taką zmianę stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania. W takim wypadku nie zachodzi jednak bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która wymagałyby umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli nie doszło do cofnięcia odwołania czy uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną postępowania, to brak jest podstaw do uznania postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe. Natomiast w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania. Zestawiając stan faktyczny opisany w zaskarżonej decyzji z obecnym stanem faktycznym, wskazać należy na podstawową różnicę - prace na nieruchomości zostały już wykonane. Zatem organ odwoławczy nie może orzec o utrzymaniu w mocy decyzji, gdyż stan faktyczny znacząco uległ zmianie, a zmiana ta ma decydujący wpływ na treść tej decyzji. Jeżeli intencją organu lI instancji jest umorzenie całości postępowania, powinno się zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez którego zastosowanie odniesiony zostałby odwrotny skutek, tj. pozostawienie w mocy decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że nie ma znaczenia, czy obecnie w budynku przy pl. [...] w [...] znajduje się oddział Banku [...] gdyż energia elektryczna przepływająca przez urządzenia znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości jest doprowadzana również do innych budynków. Wskazano również, że organ nie jest obowiązany badać dokładnie, na czym polegały stwierdzone usterki i jaki mają one wpływ na prawidłowe funkcjonowanie linii kablowych, a E. o. .o. dostatecznie udowodniła, iż zaszła konieczność zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Wskazano, że brak uczestnictwa zarządcy nieruchomości w oględzinach nieruchomości nie ma wpływu na niniejsze postępowanie i treść zaskarżonej decyzji. Pełne oględziny nie były możliwe, bowiem uniemożliwiono wejście na teren przedmiotowej działki. Nadto nie wydaje się, by oględziny nieruchomości były konieczne przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n., gdyż organ przy wydawaniu decyzji w tym przedmiocie w pierwszej kolejności opiera się na dokumentach, a oględziny mogą stanowić jedynie dowód o charakterze pomocniczym. Wskazano, że organ I instancji dokładnie przedstawił stan faktyczny, prawidłowo przeprowadził postępowanie i zgromadził materiał dowodowy pozwalający na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W skardze z 10 stycznia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: 1) naruszenie art. 126 ust. 1, ust. 5 i ust. 8 u.g.n. poprzez: a) niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nie jest obowiązany badać dokładnie, na czym polegają usterki, które miałyby w przyszłości wpływ na powstanie znacznej szkody, b) niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie zaszła nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, albowiem E. o. .o. przystąpiła do naprawy rzekomej usterki dopiero w dniu 26 października 2022 r., a zatem po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku, 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na: a) bezzasadnym uznaniu, że baz znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, czy w budynku położonym w P. przy pl. [...] znajduje się oddział Banku [...]., b) bezzasadnym przyjęciu, że organ nie jest zobowiązany badać, na czym polegają usterki, które miałyby w przyszłości wpływ na powstanie znacznej szkody, c) bezzasadnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaszła nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, w sytuacji gdy podmiot, na rzecz którego wydano decyzję, przystąpił do wykonania rzekomej usterki dopiero w dniu 26 października 2022 r., a zatem po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku, d) bezzasadnym przyjęciu, że wyciąg z systemu przedstawiający zgłoszenia awarii w dniu 31 lipca 2022 r. stanowi wiarygodny dowód potwierdzający konieczność zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, w sytuacji gdy nie zweryfikowano, jakie podmioty zgłaszały awarię i jakich odbiorców dotyczy ryzyko wystąpienia przerw w dostawie prądu, e) niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie weryfikacji podanych przez wnioskodawcę informacji co do faktu wystąpienia awarii, co do podmiotów zagrożonych brakiem zasilania, rodzaju i przebiegu linii kablowych, które miały ulec awarii, miejscach awarii, a także z jakich przyczyn stwierdzono zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a także zagrożenie pożarem, 3) naruszenie art. 85 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oględzin nieruchomości w sytuacji usprawiedliwionej nieobecności zarządcy nieruchomości oraz konieczności zweryfikowania twierdzeń wnioskodawcy co do faktu wystąpienia awarii, do podmiotów zagrożonych brakiem zasilania, rodzaju i przebiegu linii kablowych, które miały ulec awarii, 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy orzeczenie co do istoty sprawy, pomimo zmiany stanu faktycznego polegającej na wykonaniu prac objętych wnioskiem, ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej E. o. .o. i trybu dochodzenia odszkodowania. W argumentacji skargi skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, aby postępowanie o udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości zmierzające do ustalenia, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 126 § 1 u.g.n., stało się bezprzedmiotowe wyłącznie z tej przyczyny, że prace objęte zezwoleniem zostały wykonane. Rozstrzygnięcie istoty sprawy ma bowiem doniosłe konsekwencje zarówno dla skarżących, jak i dla podmiotu, który wnioskował o udzielenie zezwolenia. Decyzja, o której mowa w art. 126 § 1 u.g.n., stanowi tytuł prawny umożliwiający podmiotowi wykonanie określonych prac, ponadto art. 126 u.g.n. reguluje również kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej tego podmiotu oraz dalszego korzystania z zajętej nieruchomości. Konsekwencją umorzenia postępowania w niniejszej sprawie będzie niepewność co do sytuacji prawnej stron, w tym również zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej. Wskazano, że E. o. .o. przystąpiła do wykonywania prac w dniu 26 października 2022 r., a zatem po upływie niemal trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku. W związku z powyższym stwierdzono, że w sprawie nie zaszła nagła potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Skarżący podnieśli, że z informacji, którymi dysponują wynika, że w okresie od dnia 4 sierpnia 2022 r. do dnia 26 października 2022 r. nie doszło do jakichkolwiek przerw w dostawie energii elektrycznej dla jakichkolwiek odbiorców prądu w okolicach pl. [...] w P.. Zdaniem skarżących, w związku z okolicznością, że wskazany we wniosku oddział Banku [...]. nie funkcjonuje już od ponad pół roku, należało zweryfikować autentyczność przedłożonego przez wnioskodawcę wydruku, a także ustalić kto zgłosił awarię w imieniu banku. Odnośnie konieczności przeprowadzenia oględzin wskazano, że organ administracji publicznej dysponuje swobodą co do decyzji, czy w danym postępowaniu zastosować środek dowodowy w postaci oględzin, jednak jest ona ograniczona obowiązkiem realizacji zasady prawdy obiektywnej. Jeśli bez zastosowania tego środka dowodowego organ administracji nie może ustalić całości stanu faktycznego, to ma on obowiązek przeprowadzenia oględzin. W odpowiedzi na skargę z 6 lutego 2023 r. organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ odniósł się do zarzutów skargi, wskazując, że upływ ponad 2 miesięcy od daty złożenia wniosku był spowodowany głównie brakiem zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie prac przez E. o. .o. oraz koniecznością przeprowadzenia postępowania administracyjnego - najpierw przed Prezydentem Miasta [...] a następnie przed Wojewodą. W ocenie organu, źródło odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa energetycznego stanowić będzie legalna, wprawdzie nieostateczna, lecz funkcjonująca w obrocie na dzień wykonywania prac, decyzja organu I instancji, opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie jest zasadność stanowiska organu odwoławczego co do podstaw zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Wobec sformułowania przez skarżących zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16). Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na: - niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji, - uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień, - błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529). Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Skoro przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. Według art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 818/20, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I GSK 2078/19. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., VII SA/Wa 2771/19). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na bezsporny fakt, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana stanu faktycznego polegająca na wykonaniu prac (robót), których dotyczyła decyzja udzielająca zgody na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko powołał się m.in. na wyrok tut. Sądu z 30 kwietnia 2021 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Po 707/20. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, fragment zacytowanego w zaskarżonej decyzji uzasadnienia tego orzeczenia, nie wspiera decyzji organu o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku tut. Sąd stwierdził m.in., że - "[...] jeżeli zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, to organ II instancji zobowiązany jest przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić taką zmianę stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania. W takim wypadku nie zachodzi jednak bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która wymagałyby umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli nie dochodzi w sprawie do skutecznego cofnięcia odwołania czy też uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę, której nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania (a której to okoliczności organ wcześniej nie zweryfikował), to brak jest podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe...". Nie powinno budzić wątpliwości, że w tej sprawie wskazane wyżej okoliczności nie zachodziły, nie cofnięto bowiem odwołania, ani nie stwierdzono, aby skarżącym nie przysługiwał przymiot stron postępowania. Dla organu odwoławczego istotną okazała się dalsza wypowiedź tut. Sądu zawarta w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia, zgodnie z którą - "[...] w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Trzeba też podkreślić, że umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, wskutek czego pozostaje w mocy wiążąca decyzja organu I instancji....". Organ II instancji uznał zatem, że w niniejszej sprawie wystąpił brak podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy "w ogóle". Z taką oceną nie sposób się zgodzić. Zagadnienie wpływu zmiany stanu faktycznego w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, polegające na wykonaniu prac, było już przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 25 maja 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2873/17, NSA badał zasadność umorzenia tego rodzaju postępowania administracyjnego przez organ I instancji, w sytuacji wykonania prac związanych z usunięciem awarii gazociągu, jeszcze przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził m.in., że wydanie w takich okolicznościach decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. narusza nie tylko szereg przepisów procedury administracyjnej (art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.), ale przede wszystkim godzi w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. NSA przypomniał, że przepis ów dopuszcza możliwość zastosowania instytucji wywłaszczenia (a taką bez wątpienia jest regulacja zawarta w art. 126 u.g.n., chociażby ze względu na jej systemowe usytuowanie) tylko na cele publiczne oraz za słusznym odszkodowaniem. O ile nie ma wątpliwości, że zarówno potrzeba reakcji na wystąpienie siły wyższej, jak i zapobieżenia powstaniu znacznej szkody może być uznane za cel publiczny, o tyle umorzenie postępowania administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawia właściciela nieruchomości możliwości uzyskania odszkodowania, co w sposób oczywisty i bezpośredni narusza przywołany przepis Konstytucji. Ponadto NSA podkreślił, że stosownie do treści art. 126 ust. 3 u.g.n. po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Przywołany przepis jest systemowo oraz funkcjonalnie powiązany z regulacją ust. 1 art. 126 u.g.n., na mocy której wydawana jest decyzja "legalizująca" zajęcie nieruchomości. Wobec braku takiej decyzji ewentualne spory mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, co wszakże stoi w opozycji do celu, dla którego przepis ów został wprowadzony. W kontekście zastosowanego przez organy art. 105 § 1 k.p.a. NSA zwrócił uwagę, że umorzenie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Tego rodzaju rozstrzygnięcie co od zasady może zapaść wówczas, gdy przestanie istnieć lub ulegnie zmianie uniemożliwiającej dalsze prowadzenie postępowania którykolwiek z elementów materialnoprawnego stosunku administracyjnego (podmiot, przedmiot bądź też podstawa normatywna). NSA uznał, że w realiach tamtej sprawy brak było takiej zmiany, co oznacza, że umorzenie postępowania świadczy o niezrozumieniu tej instytucji przez organy i oparciu się o błędną wykładnię obowiązujących przepisów prawa materialnego. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni pogląd ten podziela. W ocenie Sądu umorzenie postępowania w tej sprawie było przedwczesne, a organ odwoławczy winien wydać w sprawie decyzję merytoryczną, odnosząc się do zarzutów odwołania. Co prawda organ odwoławczy wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości zastosowanych przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, lecz stanowisko to nie może być w tej sprawie wiążące, skoro ostatecznie organ umorzył całe postępowanie administracyjne, co powoduje usunięcie z obrotu decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji procesowej Sąd uznał, że odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne, co odnosi się także do - powiązanych z tymi zarzutami - zarzutów naruszenia innych przepisów postępowania (zarzuty z punktu 1 lit. a) i z punktu 2 lit. a) i b) petitum skargi). Rozpoznając sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną co do braku podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak punkcie I sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a"). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).