I SA/Po 128/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Rady Miasta i Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości oddala skargę. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości w części dotyczącej postanowień zawartych w § 1 pkt 8, z powodu sprzeczności z przepisami prawa. Rada Miasta i Gminy [...], reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z [...] grudnia 2020 r. złożyła skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o jej uchylenie i obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: - art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - dalej: "u.s.g.") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta i Gminy [...] w części dotyczącej postanowień zawartych w § 1 pkt 8, z powodu sprzeczności z przepisami prawa - art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") i w zw. z art. 88 i art. 91 ust. 5 u.s.g., polegające na pozbawieniu skarżącej prawa czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, a w szczególności uniemożliwienie przedstawienia dowodów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, - art. 77 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez nie rozpatrzenie i nie wyjaśnienie złożonych w postępowaniu nadzorczym wyjaśnień. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej w pierwszej kolejności podniósł, że uchwała doręczona została organowi nadzoru w dniu [...] listopada 2020 r., a o wszczęciu postępowania nadzorczego przez Kolegium skarżąca powiadomiona została pismem z [...] grudnia 2020 r. wraz z wezwaniem do przedłożenia informacji o przekazaniu projektu uchwały Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (w skrócie: UOKiK). W ocenie skarżącej organ nadzoru nie dochował staranności w zakresie zapewnienia czynnego udziału stronie skarżącej. Pomiędzy datą doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i wezwaniu do przedłożenia informacji i jego realnego zapoznania się przez skarżącą ([...] grudnia 2020 r.) a datą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ([...] grudnia 2020 r.) upłynęły zaledwie dwa dni. Termin ten był zbyt krótki na przedłożenie Kolegium żądanych informacji oraz wypowiedzenie się co do istoty sprawy. Skarżąca wskazała, że organ nadzoru badając przedmiotową uchwałę na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2020 r., był w posiadaniu opinii Prezesa UOKIK z [...] listopada 2020 r., w której nie zgłasza zastrzeżeń do projektu uchwały. W ocenie skarżącej organ nadzoru, wyznaczając bardzo krótki termin do złożenia wyjaśnień i przedłożenia stosownych dokumentów, uniemożliwił swobodne przeprowadzenie postępowania dowodowego, czym naruszył art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 7 k.p.a. Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). O terminie posiedzenia strona i organ zostały powiadomione. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.") kontrolą sądowoadministracyjną objęte są akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc badaniu w rozpoznawanej sprawie podlega, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium RIO wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W świetle powołanych przepisów uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g obejmuje sprzeczność postanowień uchwały lub zarządzenia z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz judykatury do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 825/11,LEX nr 1087110 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia nsa.gov.pl). Punktem wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie jest art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 362). Zgodnie z tym przepisem projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis podlega wyłącznie zgłoszeniu Prezesowi UOKiK, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. Spełnienie tego obowiązku zostaje poddane weryfikacji przez organ nadzoru - Regionalną Izbę Obrachunkową, poprzez wezwanie do przedstawienia dowodu potwierdzającego zgłoszenie projektu uchwały do Prezesa UOKIK. W przypadku stwierdzenia uchybienia wskazanemu obowiązkowi procedurę podjęcia uchwały należy uznać za wadliwą, co uzasadnia jej uchylenie bez względu na merytoryczną treść tego aktu. Z uzasadnienia projektu uchwały Rady Miasta i Gminy [...] w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości nie wynikało, by został on przedłożony Prezesowi UOKIK. Na wezwanie Izby o udzielenie informacji, czy projekt ten został przekazany Prezesowi UOKIK i czy wyraził on jakąś opinię w tym zakresie, Burmistrz nie odpowiedział w wyznaczonym terminie. W momencie badania przez organ nadzoru przedmiotowej uchwały na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2020 r., skarżąca była w posiadaniu opinii Prezesa UOKIK z [...] listopada 2020 r., w której nie zgłosił on zastrzeżeń do projektu uchwały, o czym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zostało poinformowane w dniu [...] grudnia 2020 r. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowy projekt uchwały został przedłożony przez Burmistrza Prezesowi UOKIK w celu zaopiniowania. Jednak istotne znaczenie ma przy tym, kiedy owo przedłożenie projektu uchwały miało miejsce oraz kiedy podjęta została sama uchwała. Pismo z [...] października 2020 r. znak: [...], do którego załączono projekt uchwały, zostało wysłane z Urzędu Miasta i Gminy [...] na adres UOKIK w dniu 28 października 2020 r. Informację o opinii Prezesa UOKIK o projekcie uchwały Burmistrz uzyskał w dniu 23 listopada 2020 r., natomiast uchwała nr [...] została podjęta przez Radę Miasta i Gminy [...] w dniu [...] listopada 2020 r. W dniu podjęcia uchwały nie dysponowała więc ona jeszcze opinią Prezesa UOKIK, a uchwała została podjęta przed upływem 14 dni, przewidzianych na zgłoszenie przez Prezesa UOKIK ewentualnych zastrzeżeń dotyczących zasad udzielania pomocy, które należy uwzględnić podejmując ten akt. Zgłoszenie Prezesowi UOKIK projektu programu pomocowego przewidującego udzielanie pomocy de minimis, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy, jest warunkiem sine qua non dalszego, zgodnego z prawem procedowania uchwały. Warunkiem ważności uchwały jest bowiem nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, które wyznacza granice przyjmowanej regulacji, ale i uchwalenie jej w określonym przepisami trybie. Obowiązek przedłożenia projektów uchwał przewidujących udzielenie pomocy de minimis Prezesowi UOKIK stanowi obligatoryjny element procedury podejmowania uchwał w przedmiotowym zakresie. Mając na uwadze, że uchwała Rady Miasta i Gminy [...] została podjęta przed upływem 14 dni, przewidzianych na zgłoszenie przez Prezesa UOKIK ewentualnych zastrzeżeń dotyczących zasad udzielania pomocy, należy stwierdzić, iż nie został spełniony niezbędny element procedowania nad przedmiotową uchwałą. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, niedotrzymanie ustawowo przewidzianej procedury podjęcia uchwały, stanowiącej program pomocowy przewidujący udzielenie pomocy de minimis, narusza w sposób istotny przepisy ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, co uzasadniało stwierdzenie nieważności badanej uchwały w części dotyczącej postanowień zawartych w § 1 pkt 8 (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2011 r. o sygn. akt I SA/Go 129/10 i monografia Bogumił Pahl, Podatki i opłaty lokalne. Teoria i praktyka. Opublikowano: WKP 2017). Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że zgodnie orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Art. 10 k.p.a. znajdzie zatem w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. W postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów, w tym zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 k.p.a. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 654/17, wyrok WSA w Lublinie z 5 października 2016 r. sygn. akt I SA/Lu 779/16, wyrok WSA w Opolu z 28 kwietnia 201 6 r. sygn. akt II SA/Op 168/16, Wyrok WSA w Gliwicach z 7 października 2020 r., sygn. akt III SA/G1 458/20). Dodatkowo należy podkreślić, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite w tej kwestii, iż uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Strona musi więc wykazać, że niezapewnienie jej udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Na tle niniejszego stanu faktycznego należy stwierdzić, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. przez organ nie mogłoby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Nawet, gdyby stwierdzić, że organ nadzoru przy wyznaczeniu terminu na złożenie wyjaśnień nadmiernie ograniczył uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego do udziału w postępowaniu, i gdyby Skarżącej został wyznaczony dłuższy termin na przedłożenie żądanych informacji oraz wypowiedzenie się co do istoty sprawy, nie miałoby to wypływu na rozstrzygnięcie. Uchwała Rady Miasta i Gminy, mimo że została przedłożona Prezesowi UOKIK, podjęta została przed upływem 14-dniowego terminu na zgłoszenie przez niego ewentualnych zastrzeżeń, a więc z naruszeniem przepisów określających procedurę jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.