I SA/Po 2221/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Protokolant: ref. staż. Karolina Samolczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwana spółką lub skarżącą) pismem z dnia [...] października 2012 r. złożyło do Dyrektora Izby Celnej w [...] wniosek o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 - w sprawie wydania zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj. wielkopolskiego, zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2010 r. nr 390000-IAGW-9118-56/10/MSz. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił skarżącej wznowienia postępowania we wskazanym powyżej przedmiocie, podnosząc, że decyzja ta stała się przedmiotem skargi wniesionej przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w związku z wniesieniem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, zawiesił postępowanie. Organ wskazał przy tym, że jakkolwiek przepisy Ordynacji podatkowej ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie normują tej sytuacji, to jednak zarówno w doktrynie prawa, jak i w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Kwestionując powyższą decyzję w odwołaniu, spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej: O.p.) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009r. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej w skrócie u.g.h.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnej odmowie jego zastosowania w sytuacji spełnienia wszelkich przesłanek wznowienia postępowania, a także naruszenie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a"). poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, jakoby wniesienie skargi na decyzję do sądu administracyjnego stanowiło przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [....] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko o niemożliwości zainicjowania nadzwyczajnego trybu postępowania w sytuacji wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na tożsamość spraw – w obu sprawach chodzi, bowiem o tę samą decyzję ostateczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka wniosła o uchylenie powyższej decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 56 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, jakoby wniesienie skargi na decyzję ostateczną do sądu administracyjnego stanowiło przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, - art. 240 § 1 pkt 11 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnej odmowie jego zastosowania pomimo spełnienia wszelkich przesłanek wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na dokonanie przez organ niewłaściwej wykładni przepisu art. 56 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie odnosi się do sytuacji, jaka miała miejsce w sprawie. Spółka podkreśliła, że powołany przepis p.p.s.a. reguluje przypadek odwrotny, w którym wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym poprzedza wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca wyraziła przekonanie, że w sytuacji gdy przesłanki wznowienia postępowania zostały spełnione w toku postępowania sądowoadministracyjnego, to żaden przepis Ordynacji podatkowej, czy też p.p.s.a., nie zamyka drogi do wznowienia postępowania w trybie wewnątrzadministracyjnym. Mając na względzie powyższe, Spółka zarzuciła organowi celnemu naruszenie art. 240 § 1 pkt 11 O.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wznowienia postępowania. Skarżąca zaakcentowała także, że podstawową zasadą obowiązującą w porządku prawnym Unii Europejskiej jest to, że orzeczenie TSUE jest prawnie wiążące dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem prawnym, zaś sądy państw członkowskich nie powinny przyjmować także innej interpretacji prawa wspólnotowego niż wskazana w orzeczeniu TSUE zawierającym wykładnię stosownych przepisów tego prawa. Powołując się na wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11, spółka stwierdziła, że w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych organ nie mógł po dniu 1 stycznia 2010 r. umarzać postępowania, a przeciwnie, powinien był odmówić zastosowania przepisu art. 129 ust. 2 u.g.h., zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej. W konkluzji skarżąca wyraziła pogląd, że wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. miał istotny wpływ na treść decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]i w związku z tym zachodziły wszelkie przesłanki do wznowienia postępowania zgodnie z wnioskiem spółki. Sąd I instancji uchylając wyrokiem z dnia 10 października 2013r., sygn. akt I SA/Po 402/13 decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] stwierdził, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej, dopuszczalnym jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji. Nie podlegało wątpliwości Sądu I instancji, że pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym ze skargi na ostateczną decyzję w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zakończonego ostateczną decyzją, a postępowaniem podatkowym w celu wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją istniała zależność eliminującą możliwość ich dwutorowego prowadzenia. Sąd podkreślił, że oba postępowania dotyczące tej samej decyzji ostatecznej odnosiły się do tożsamej sprawy. W takim przypadku koniecznym było, w ocenie Sądu I instancji, zastosowanie przez organ instytucji zawieszenia postępowania na podstawieni art. 201 § 1 pkt 2 O.p., albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji co do decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym możliwe będzie dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia, które w tym przypadku mieć będzie charakter zagadnienia wstępnego. Brak zastosowania przez organ art. 234 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2 O.p. i wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym, doprowadziło w ocenie Sądu I instancji do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt. II GSK 103/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie NSA podkreślił, że podziela tezę sformułowaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wyłączona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego." (tak w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13 LEX nr 1449711; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13; LEX nr 1450781). Z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, "że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Mimo zatem niesformułowania expressis verbis w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że – co do zasady – uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy"( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06). Zdaniem NSA efektywność funkcji kontrolnej sądownictwa administracyjnego (art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że wyłączona jest konkurencyjność (poza wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a. przypadkiem) kompetencji sądu i organu. Innymi słowy, spór kompetencyjny powinien zostać rozstrzygnięty na rzecz sądu administracyjnego, ponieważ przemawia za tym prawo do sądu i nie może być tutaj mowy o żadnej dwutorowości w rozstrzyganiu zagadnień prawnych, które są przedmiotem sprawy zawisłej przed sądem. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie aprobuje poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym wniosek strony o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może spotkać się z odmową, mimo wcześniejszego złożenia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ w takim przypadku koniecznym było zastosowanie przez organ instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji co do decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym możliwe będzie dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia, które w tym przypadku mieć będzie charakter zagadnienia wstępnego. W ocenie NSA nie ma zatem racji Sąd I instancji twierdząc, iż brak zastosowania przez organ art. 234 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2 O.p. i wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym doprowadziło w analizowanej sprawie do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy kontrola legalności decyzji może obejmować jedynie te kwestie, które były przedmiotem badania przez Sąd II instancji. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia natury procesowej dotyczącej możliwości bądź niemożliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, w sytuacji gdy została w tej sprawie złożona już skarga do sądu administracyjnego. W świetle dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów prawa istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów regulujących wznowienie postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Powołany w zarzutach skargi przepis art. 240 § 1 O.p. wymienia enumeratywnie przesłanki wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją podatkową. Jedną z przyczyn wznowienia postępowania podatkowego jest stosownie do postanowień art. 240 § 1 pkt 11 O.p. wydanie przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzeczenia mającego wpływ na treść decyzji. Stosownie z kolei do postanowień art. 243 § 1 O.p. - w razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 243 § 3 O.p. - odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Celnej w [...] trafnie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu. Faktem jest, że z art. 56 p.p.s.a. wynika, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, co wobec braku na gruncie regulacji procesowej unormowań odnoszących się do sytuacji odwrotnej - a więc takiej, jak ta w rozpatrywanej sprawie – mogłoby prowadzić do wniosku o dopuszczalności wszczęcia wskazanego postępowania nadzwyczajnego, to jednak wniosek tego rodzaju nie byłby uprawniony. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy podkreślić, że w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wyłączona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Warto ponadto zwrócić uwagę na swoistego rodzaju konsekwencję ustawodawcy w podejściu do eliminowania ryzyka dwutorowości wskazanych postępowań. Miały one bowiem tożsamy w swej treści i istocie charakter, zarówno na gruncie przepisów Działu III² k.p.a. "Zaskarżanie decyzji do sądu administracyjnego", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, jak i na gruncie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ocena ich wysokiej skuteczności, a tym samym ich dostateczności z punktu widzenia realizacji zamierzonego celu, niewątpliwie skutkowała trwałością przyjmowanych przez ustawodawcę w tym względzie rozwiązań prawnych, o czym świadczy treść przywołanego powyżej art. 56 p.p.s.a. Powyższe nie pozostawało bez wpływu na ukształtowanie się, tak w doktrynie (por. np.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013 s. 335; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 224; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 184), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np.: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 50/06; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I FSK 1470/06; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 2292/10; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13) jednolitego rozumienia normatywnej treści przywołanych przepisów zwłaszcza, że w swej treści oraz w zakresie odnoszącym się do celu, który miały realizować, były one tożsame. Powołując za Naczelny Sądem Administracyjnym treść uzasadnienia wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06, należy podkreślić, że z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, iż każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Zatem mimo niesformułowania expressis verbis w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że - co do zasady - uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd, przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady stanowi art. 54 § 3 p.p.s.a., stosownie do którego organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W konsekwencji czego efektywność funkcji kontrolnej sądownictwa administracyjnego (art. 1 § 1 P.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że wyłączona jest konkurencyjność (poza wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a. przypadkiem) kompetencji sądu i organu. Innymi słowy, spór kompetencyjny powinien zostać rozstrzygnięty na rzecz sądu administracyjnego, ponieważ przemawia za tym prawo do sądu i nie może być tutaj mowy o żadnej dwutorowości w rozstrzyganiu zagadnień prawnych, które są przedmiotem sprawy zawisłej przed sądem. W związku z powyższym należało przyjąć, że w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej w [...] trafnie odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.