I SA/Po 313/26

Dnia 10 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: st. sekretarz sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2026 roku sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 stycznia 2024 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w 2024r. za kształcenie nauczycieli postanawia: umorzyć postępowanie Na sesji w dniu 25 stycznia 2024 r. Rada Miasta (dalej jako "Rada Miejska" lub "Organ") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w 2024 roku za kształcenie nauczycieli, w szkołach prowadzonych przez Gminę K.. W. W. pismem z 3 kwietnia 2024 r. wniósł do Sądu skargę na powyższą uchwałę, zażądał stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uchwale zarzucono istotne naruszenie: - art. 70a ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 984 ze zm., dalej: u.K.N.) oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2628, dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r . o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez wkroczenie Rady Miasta w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie podziału środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenie specjalności i form kształcenia, - art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm., dalej: u.o.a.n.) poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym W. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2024 r, o sygn. III SA/Po 211/24 oddalił skargę W. W.. W uzasadnieniu sąd wskazał ,że zgodnie z art. 41 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Dalej podkreślono, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, że kompetencje do ustanowienia prawa miejscowego ma charakter prawodawczy , skoro akty prawa miejscowego są przez Konstytucję RP zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego .Akt prawa miejscowego z perspektywy jego formy prawnej jest zatem aktem stanowienia prawa o mocy powszechnie obowiązującej , mającym charakter podstawowy. Upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego powinno mieć źródło w normie kompetencyjnej , która jednocześnie zakreśla ogólne ramy swobody regulacyjnej organu prawodawczego. Ostatecznie sąd przyjął, że kompetencje prawodawcze rady gminy do ustanowienia uchwały w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w danym roku za kształcenie nauczycieli w szkołach prowadzonych przez gminę wynikają z przepisów art. 18 ust.1 , ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminy w zw. z art. 70 a ust.1, 3 i 3a w zw. z art.91 d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz § 5 i 6 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 90d ustawy Karta Nauczyciela. W ocenie sądu ma ona charakter aktu prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, bowiem grupa ich adresatów nie jest dowolna czy nieograniczona, a ponadto ustalają one w sposób powtarzalny treść przyznanego adresatowi normy uprawnienia czy obowiązku. Odnośnie kompetencji rady gminy co do wydania przedmiotowej uchwały, sąd uznał, że uchwała ta przyjmując plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz określając maksymalne kwoty dofinansowania opłat za doskonalenie zawodowe nauczycieli , jak i formy i specjalności kształcenia , na które dofinansowanie jest przyznane wypełnia hipotezę normy prawnej określonej w art. 40 ust 2 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym odnośnie organizacji instytucji gminnych jakimi są szkoły prowadzone przez Gminę K. , jak i zasad zarządu mieniem gminy – podziału środków przeznaczonych w 2024 roku z budżetu Gminy K. na doskonalenie zawodowe nauczycieli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. W. zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1. art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.) w zw. z art. 70a ust. 1, 3 i 3a w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r. poz. 984, ze zm.) oraz § 5 i § 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz. U z 2023 r. poz. 2628) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy stanowią podstawę do wydania aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji, że uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w 2024 r. za kształcenie nauczycieli, w szkołach prowadzonych przez Gminę K. zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i tym samym stanowi akt prawa miejscowego, pomimo, że uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tym samym nie stanowi aktu prawa miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi W. W. z dnia 3 kwietnia 2024 r. na ww. uchwałę w powyższym zakresie, pomimo jej zasadności; 2. art. 4 ust. 1 w zw. z 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnej wykładni przepisów wskazanych w pkt 1 powyżej i przyjęcie, że uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w 2024 r. za kształcenie nauczycieli, w szkołach prowadzonych przez Gminę K. jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo, że uchwała w tym przedmiocie nie stanowi aktu prawa miejscowego, zatem nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym W. co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi W. W. z dnia 3 kwietnia 2024 r. na ww. uchwałę w powyższym zakresie, pomimo jej zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2025, sygn. I GSK 1235/24 uchylił wyrok WSA w Poznaniu i podzielił stanowisko W. W. , że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie posiada norm o charakterze abstrakcyjnym. Wynika to z faktu, że zaskarżona uchwała w załączniku stanowiącym plan dofinansowania, zawiera podział tych środków ze wskazaniem ich wysokości, na rzecz konkretnej wskazanej w uchwale placówki. Uchwała dotyczy zatem przekazania jednokrotnego, co zdaniem Sądu wyklucza wielokrotne stosowanie przepisów tej uchwały. Podkreślono w uzasadnieniu , że art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 673/11). Dalej sąd wskazał, że treść art. 70a ust. 1 K.N. uzasadnia wniosek, że kompetencje rady gminy ograniczają się wyłącznie do wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Przedmiot regulacji zawarty w art. 70a ust. 1 i 2a K.N. i przepisach rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że są to czynności związane z wykonywaniem budżetu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. W konsekwencji, to wykonawczy organ gminy jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 2a K.N.), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 5 rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 6 rozporządzenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W ocenie Sądu postępowanie ze skargi W. W. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła uchwała Rady Miasta z dnia 25 stycznia 2024 , nr [...] w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w 2024 roku za kształcenie nauczycieli, w szkołach prowadzonych przez Gminę K.. Bezspornym jest, że zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym W. i weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 roku, jakkolwiek w w/w wyroku NSA zakwestionowano jej moc jako aktu prawa miejscowego. Niemniej z treści Uchwały (jej § 1, §2, §3 ust.1, tytułu, tytułu załącznika do niej ) jasno wynika, że jej postanowienia wprowadzono (a więc że miały obowiązywać) na rok 2024, czyli do 31 grudnia 2024 r. - co odpowiada dyspozycji art. 70a ustawy Karta Nauczyciela , zgodnie z którym wyodrębnia się środki w wysokości 0,8 planowanych rocznych środków . W świetle tego przepisu organy prowadzące szkołę mają obowiązek corocznie (na każdy rok budżetowy ) opracować plan dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli ,wyodrębniając na ten cel środki w w/w wysokości planowanych rocznych środków. Tym samym należy przyjąć, że plan uchwala się "corocznie". Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała "automatycznie" wygasła z dniem 31 grudnia 2024 r. To z kolei oznacza, że zaskarżona Uchwała, od 01 stycznia 2025 r. już nie obowiązywała . "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa "stwierdzenia nieważności" uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały. Są zatem dalej idące niż "uchylenie" uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.9.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.3.2007 r., II OSK 1776/06). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. orzeczenia TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Należy zauważyć, że zarzuty skargi w istocie dotyczyły kompetencji do jej wydania i mocy prawnej tego aktu , gdyż został on publikowany w Dzienniku Urzędowym W. Uwzględniając powyższe oraz stanowisko NSA w sprawie I GSK 1235/24 , którym sąd na mocy art. 153 P.p.s.a jest związany, uchwała ta nie mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie Ponieważ do wyeliminowania Uchwały z obrotu prawnego (na skutek jej wygaśnięcia) doszło już po wniesieniu przez W. W. skargi na nią , to skarga ta nie podlegała odrzuceniu , lecz postępowanie sądowoadministracyjne z tej skargi należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.