I SA/Po 316/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., w związku z zarzutem wniesionym przez A. M., w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych przez Trzeci Urząd Skarbowy w S., odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że [...] października 2020 r. do organu egzekucyjnego wpłynął zarzut zobowiązanej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych: [...] oraz [...] Jako przesłankę zarzutu strona wskazała nieistnienie obowiązku. Organ egzekucyjny stwierdził, że strona uchybiła terminowi do wniesienia zarzutu, co uniemożliwiło rozpoznanie merytoryczne treści zarzutu . Odpis przedmiotowych tytułów wykonawczych został doręczony zobowiązanej [...] lipca 2015 r. Siedmiodniowy termin do wniesienia zarzutów upłynął [...] lipca 2015 r. Strona uchybiła temu terminowi, ponieważ zarzuty złożyła [...] października 2020 r. Organ wyjaśnił także, że [...] kwietnia 2020 r. skierował do zobowiązanej pismo, szczegółowo opisujące rozliczanie środków pieniężnych na tytuły wykonawcze nr [...] oraz nr [...] i występujące kwestie sporne, odnoszące się do wydanego zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona podniosła nieistnienie obowiązku. Uzasadniając zażalenie, strona zakwestionowała sposób rozliczenia wpłat dokonanych na poczet dochodzonych należności, wskazując na sprzeczne informacje w tej kwestii otrzymane od Urzędu Skarbowego. Przy czym w treści zażalenia, oprócz tytułów wykonawczych wskazanych w zarzutach z [...] października 2020 r., powołała również zajęcie wierzytelności z [...] lutego 2020 r. oraz tytuły wykonawcze nr [...] i [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wnoszone przez zobowiązanego wyłącznie w określonym czasie, we wstępnej fazie postępowania egzekucyjnego. Tym samym pouczenie, o którym mowa w pkt 9 art. 27 § 1 u.p.e.a. jest skuteczne w dniu doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, w związku z czym od tego dnia liczy się upływ terminu. W opinii Dyrektora Izby Administracji Skarbowej organ egzekucyjny postąpił prawidłowo, odmawiając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów. Wskazał, że odpisy tytułów wykonawczych z [...] lipca 2015 r. zostały doręczone zobowiązanej [...] lipca 2015 r. Termin do wniesienia zarzutów, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., upłynął [...] lipca 2015 r. Zarzuty zostały natomiast wniesione przez zobowiązaną pismem z [...] października 2020 r., a więc z uchybieniem terminu. W ocenie organu, istotne jest także, że w przedmiotowych tytułach wykonawczych zostało zawarte prawidłowe pouczenie o terminie do wniesienia środka prawnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał ponadto, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji dotyczy tytułów wykonawczych z [...] lipca 2015 r. powołanych przez stronę w zarzutach z [...] października 2020 r. Organ odwoławczy nie mógł zatem odnieść się do okoliczności związanych z tytułami wykonawczymi oraz zajęciem wierzytelności z [...] lutego 2020 r. wymienionymi przez zobowiązaną po raz pierwszy w zażaleniu z [...] grudnia 2020 r., ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o uznanie nieistnienia zobowiązania w kwocie [...]zł, zwrot wszelkich pobranych środków pieniężnych w toku egzekucji wraz z odsetkami od [...] lutego 2020 r. oraz obciążenie kosztami sprawy sądowej organu administracji skarbowej. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła nierozpatrzenie zarzutu nieistnienia obowiązku oraz pominięcie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na nieistnienie zobowiązania w świetle wydanego przez organ zaświadczenia o wielkości zadłużenia i dokumentu potwierdzającego zapłatę zobowiązania. Uzasadniając skargę, skarżąca podniosła, że zaległości zostały uregulowane, obowiązek nie istnieje, a prowadzone postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. Na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 2070 ze zm.) do postępowań wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niezakończonych przed 30 lipca 2020 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotem sporu jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego przez skarżącą zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły, m.in. przepisy art. 61a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "K.p.a."), w związku z art. 18 i art. 27 § 1 pkt 9 i art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. – dalej: "u.p.e.a."). Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Na tym etapie rozważań podkreślenia wymaga, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14 – powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że kwestią wymagającą oceny jest prawidłowość rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, który w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych z uchybieniem terminu. Przepisy u.p.e.a. nie regulują wprost sytuacji, gdy zarzuty zgłoszone zostaną przez zobowiązanego po upływie ustawowego terminu. W art. 34 § 4 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia, jest jedynie mowa, że organ egzekucyjny "wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego". Zastosowany przez organ egzekucyjny art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowym zostało przesądzone, że uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania. W takiej sytuacji właściwa będzie podstawa z art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. W ten sposób rozstrzygnięcie organu najpełniej wyraża konsekwencje w postaci bezskuteczności dokonanej przez stronę czynności procesowej (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. II FSK 3770/14, a także wyroki: WSA w Gdańsku z 27 listopada 2013 r., I SA/Gd 1017/13, WSA w Olsztynie z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 843/14, WSA w Białymstoku z 19 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 354/17, wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2021 r. o sygn. akt I SA/Po 493/20). Podkreślić należy, że wniesienie zarzutów po terminie jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Ustalenie, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny. Bezsporną okolicznością w sprawie jest, że odpisy tytułów wykonawczych z [...] lipca 2015 r. nr: [...] i [...], zostały doręczone skarżącej [...] lipca 2015 r. Zatem siedmiodniowy termin do wniesienia zarzutów, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., upłynął [...] lipca 2015 r. Przedmiotowe zarzuty zostały natomiast wniesione przez skarżącą pismem z [...] października 2020 r., a więc z uchybieniem terminu. Skarżąca zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny zaskarżonym postanowieniem odmówił na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów, z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W świetle art. 27 § 1 pkt 9 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1-10 i 34 u.p.e.a. uchybienie terminu do złożenia zarzutów powoduje bezskuteczność czynności zobowiązanej, polegającej na zgłoszeniu do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przyjęcie powyższego oznacza, że organ egzekucyjny nie był uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów, gdyż tylko skutecznie wniesione zarzuty mogły uruchomić działanie organu w zakresie ich merytorycznego rozpoznania. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 61 a § 1 K.p.a. W ocenie Sądu organ egzekucyjny postąpił prawidłowo, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów. Skoro omawiany środek prawny został wniesiony z uchybieniem terminu, organ nie był uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia zarzutu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.