I SA/Po 370/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Jaśniewicz Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A sp. z o. o. w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. o nr [...] oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] r. o nr [...] i umorzenia postępowania w sprawie. oddala skargę Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P. zawiadomił Spółkę z o.o. "G." z siedzibą w N. o wyrejestrowaniu z Krajowego Rejestru Automatów do Gier ("KRAG") automatu do gier o niskich wygranych, o numerze fabrycznym [...] i numerze poświadczenia rejestracji [...]. W piśmie tym organ wyjaśnił, że wskazanej czynności dokonał w związku z utratą ważności poświadczenia rejestracji wskazanego automatu, w trybie określonym w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie MF z 2003 r."), zgodnie z którym, poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1 b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.; dalej jako: "ustawa z 1992 r."). Organ stwierdził, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (art. 24 ust. 1b ustawy z 1992 r.), w oparciu o które dokonano rejestracji wspomnianego automatu do gier, utraciło ważność. Tym samym z mocy prawa, wraz z wygaśnięciem zezwolenia, utraciło ważność poświadczenie jego rejestracji. W dniu [...] maja 2011 r. Spółka z o.o. "G." skierowała do Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu, za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Celnego w P., pismo oznaczone jako "odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]", w którym strona zaskarżyła tę decyzję w całości oraz wniosła o jej uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, względnie – o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Spółka zarzuciła organowi naruszenie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r., art. 121 § 1, art. 123 § 1 w zw. z art. 200 § 1, art. 165 § 1 w zw. z art. 123 § 1, art. 207 § 1 i art. 210 § 1 pkt 4, 6 i 7, § 2 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej jako: "O.p."). W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, że pomimo nie nazwania przez organ I instancji pisma z dnia [...] kwietnia 2011 r. decyzją, wykazuje ono minimum elementów wystarczających do uznania go za decyzję w rozumieniu art. 207 § 1 O.p., albowiem zawiera: oznaczenie organu wydającego akt (Naczelnik Urzędu Celnego), adresata aktu (odwołująca), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (orzeczenie o wygaśnięciu, względnie o uchyleniu poświadczenia rejestracji konkretnego automatu i o jego wyrejestrowaniu) oraz podpis i pieczęć osoby działającej w imieniu organu. Dodatkowo, doręczone Spółce pismo posiada szczątkowe uzasadnienie oraz datę wydania, które również są elementami decyzji, jednak od ich zamieszczenia czy braku nie zależy byt tego rodzaju aktu administracyjnego. Wobec powyższego stwierdzono, że gdy pismo organu jest decyzją, Spółka została uprawniona do jego zaskarżenia. W dalszej części strona odwołująca podniosła argumenty merytoryczne, kwestionując stanowisko organu co do możliwości wygaśnięcia zezwolenia i utraty ważności poświadczenia rejestracji przedmiotowego automatu do gier. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 219 O.p., Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu stwierdził niedopuszczalność odwołania. Argumentując powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania jest istnienie decyzji organu I instancji. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, wyrejestrowując w systemie KRAG przedmiotowy automat do gier o niskich wygranych, Naczelnik Urzędu Celnego w P. nie wydał decyzji, lecz pismem o charakterze informującym zawiadomił Spółkę o dokonaniu tej czynności. Dopóki zatem nie zostanie wydana decyzja przez organ I instancji i nie wejdzie ona do obrotu prawnego, odwołanie od niej nie jest dopuszczalne. W takiej sytuacji nie ma przesłanek ku temu, aby rozpatrzyć odwołanie Spółki, ponieważ z przyczyn przedmiotowych jest ono niedopuszczalne. W skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., zarejestrowanej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu, pod sygn. akt I SA/Po 181/12, Spółka z o.o. "G." zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 210 § 1, art. 258 § 2 oraz art. 228 § 1 pkt 1 O.p. i wniosła o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyraziła przeświadczenie, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w istocie stanowi - z punktu widzenia treści i skutków prawnych - decyzję administracyjną (podatkową). Skarżąca podniosła, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, nie zaś forma lub nazwa. W uzasadnieniu swojego stanowiska strona powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i wyraziła zapatrywanie, że pismo organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. z jednej strony zawiera minimum elementów decyzji, a z drugiej strony charakteryzuje się władczością, jednostronnością i podwójną konkretyzacją. W szczególności obejmowało ono rozstrzygnięcie, którym organ stwierdził w sposób jednoznaczny wygaśnięcie rejestracji przedmiotowego automatu należącego do Spółki. To zaś oznacza ostateczną utratę przez Spółkę uprawnienia do użytkowania i eksploatacji tego automatu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu wniósł o umorzenie postępowania sądowego z powodu uwzględnienia skargi w trybie autokontroli. Do pisma organ dołączył postanowienie autokontrolne z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydane na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: "P.p.s.a."), którym uchylił zaskarżone postanowienie nr [...], z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia autokontrolnego organ stwierdził, iż uznaje zarzuty skargi za zasadne i to zarówno co do wadliwej formy rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i co do merytorycznego stanowiska. Wobec wydania przez Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu orzeczenia autokontrolnego skarżąca Spółka wniosła o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Uwzględniając wniosek Spółki prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt I SA/Po 181/12, Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Poznaniu umorzył postępowanie w niniejszej sprawie i rozstrzygnął w kwestii kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. pełnomocnik Spółki "G." wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydane na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., zaskarżając je w części dotyczącej uzasadnienia. Kwestionując prawidłowość orzeczenia Dyrektora Izby Celnej strona skarżąca podniosła, że organ pominął w jego uzasadnieniu określenie, czy zaskarżone działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej, czy też nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na treść przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. skarżąca wyraziła pogląd, że organ jest zobowiązany precyzyjnie wskazać na konkretne naruszenie prawa, które miało miejsce w ramach zaskarżonego działania. Zdaniem skarżącej Spółki niewystarczające jest uznanie przez organ odwoławczy, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest decyzją, gdyż zawiera minimum elementów. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że organ winien wskazać, czy niewydanie decyzji administracyjnej (w zakresie objętym pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r.) stanowi działanie bez podstawy prawnej, czy też jest działaniem z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Spółki organ pomijając powyższe stwierdzenie, naruszył przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania naruszył 228 § 1 pkt 1 i § 2 O.p., dlatego w trybie autokontroli usunięto z obrotu prawnego decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. i umorzono postępowanie w sprawie. Zaznaczono, że podstawą wydania postanowienia autokontrolnego jest przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., który zobowiązuje organ do uznania za uzasadnione zarówno podniesionych w skardze zarzutów, sformułowanych w niej wniosków oraz powołanej podstawy prawnej. Organ wskazał również, iż uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję, nie może wyłącznie ograniczyć się do uchylenia tego aktu, albowiem na organie ciąży obowiązek orzeczenia w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej. Ponadto podkreślił, iż z uzasadnienia postanowienia autorewizyjnego wynika jednoznacznie, iż Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu uznał informację Naczelnika Urzędu Celnego w P. za decyzję administracyjną i jednocześnie uznał jej wydanie za naruszenie prawa, podkreślając, że wygaśnięcie zezwolenia, w oparciu o które dokonano rejestracji przedmiotowego automatu do gier o niskich wygranych, nie może przesądzać o utracie ważności poświadczenia rejestracji takiego urządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności jej działania z prawem powszechnie obowiązującym. Kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest zatem tylko i wyłącznie do zbadania, czy w sprawie organy podatkowe nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie autokontrolne organu wydane w dniu 8 lutego 2012 r. nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, iż podstawę prawną badanego postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. stanowił przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. Z jego treści wynika, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W przepisie tym została zatem dopuszczona przez ustawodawcę możliwość podjęcia przez organ administracji działania w trybie tzw. samokontroli. W odniesieniu do skarg dotyczących aktów zaskarżonych następnie do sądu administracyjnego, działanie to sprowadza się do wydania w trybie tego przepisu nowego aktu, który jest rozstrzygnięciem podjętym w tej samej sprawie i w tym samym postępowaniu administracyjnym. Zastępuje on zaskarżony akt, w związku z czym przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego i taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że specyfika trybu "autokontroli" polega na tym, iż organ administracji ma możliwość weryfikacji własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Autokontrola prowadzi zatem do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 P.p.s.a. Zaznaczyć również trzeba, iż organ, działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., jest związany treścią skargi. Oznacza to, że organ musi uwzględnić skargę w całości, a więc orzec zgodnie z treścią żądania strony zawartego w skardze. To z kolei wyklucza możliwość niepełnego czy też wybiórczego uwzględnienia skargi. Uzasadnienie rozstrzygnięcia autokontrolnego powinno w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości wyjaśnić motywy, którymi kierował się organ zmieniając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a przede wszystkim powinno z niego wynikać, iż organ uznał za uzasadnione zarówno zarzuty oraz wnioski skargi, jak i wskazaną w niej podstawę prawną. Podnieść także należy, iż uwzględnienie skargi w ramach autokontroli nie może ograniczyć się wyłącznie do uchylenia zaskarżonego aktu, albowiem organ ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji), bądź przez umorzenie postępowania (por: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 92/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 373/04; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 655/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1804/02, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Godzi się także zauważyć, że przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę postępowania prowadzonego w ramach autokontroli. Ma to istotne znaczenie przy ustalaniu kryteriów kontroli wykonywanej przez organ administracji w ramach cytowanego przepisu. W doktrynie i w judykaturze wskazuje się, że skoro w ramach procedury "samokontroli" organ administracji rozważa możliwość "uwzględnienia skargi", to kryteria tej oceny powinny odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny (patrz: A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 203; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 735/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/05). Oznacza to, że organ jest uprawniony i zobowiązany dokonać autokontroli zgodnie z postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a więc wyłącznie "pod względem zgodności z prawem". W piśmiennictwie wyraża się także pogląd, iż organ administracji dokonujący autokontroli nie jest związany granicami skargi (patrz: T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2008, s. 288; A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o ...", s. 203). Niezwiązanie organu granicami skargi uzasadnia przyjęcie, że organ ten stosuje również art. 135 P.p.s.a. Jednakże zakres stosowania w ramach autokontroli art. 135 P.p.s.a. jest ograniczony. Zaznaczyć bowiem należy, że sprawą wyznaczającą w tym wypadku granice orzekania organu będzie "każda kwestia, którą przepisy prawa materialnego bądź procesowego czynią odrębnym przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego" (T. Kiełkowski "Uprawnienie autokontrolne organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym", PS 2004, nr 7-8, s. 187). Koncentrując się zatem na ocenie legalności zaskarżonego postanowienia autokontrolnego, należy stwierdzić, iż odpowiada ono wymogom prawa. W ocenie Sądu, organ w wydanym na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. postanowieniu z dnia 8 lutego 2012 r. w istocie uwzględnił skargę Spółki w całości, albowiem uchylił własne postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, uchylił decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. i wreszcie umorzył w całości postępowanie. Bezsporne jest zatem, że postanowieniem autokontrolnym organ rozstrzygnął kwestię zarówno zaskarżonego wcześniej postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., jak i "informacji" Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., a tym samym ostatecznie zakończył sprawę Spółki. Zaakcentować w tym miejscu należy, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jednoznacznie, iż Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu uznał informację Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. za decyzję administracyjną i jednocześnie stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa, wskazując przy tym, że wygaśnięcie zezwolenia, w oparciu o które dokonano rejestracji przedmiotowego automatu do gier o niskich wygranych, nie może jednoznacznie przesądzać o utracie ważności poświadczenia rejestracji takiego urządzenia. Powyższe postanowienie w pełni realizuje zatem żądania Skarżącej sformułowane w skardze na postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., w której Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego aktu, zarzucając mu bezpodstawne uznanie, iż zaskarżona odwołaniem "informacja" Naczelnika Urzędu Celnego w P. nie jest decyzją w rozumieniu O.p. oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Takie rozstrzygnięcie wypełnia zatem, w ocenie Sądu, warunki umożliwiające skorzystanie z autokontroli, określone w treści art. 54 § 3 P.p.s.a. Zauważyć ponadto należy, iż organ wydając postanowienie autokontrolne nie naruszył także przepisu art. 134 § 2 P.p.s.a. Poza sporem pozostaje bowiem, iż organ weryfikując swoje dotychczasowe działanie w sprawie, skutkujące uchyleniem swojego wcześniejszego postanowienia i decyzji organu I instancji, nie działał wbrew w/w normie statuującej zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Jak już bowiem wyżej wskazano, organ w postanowieniu autokontrolnym uwzględnił skargę w całości i rozstrzygnął w sposób ostateczny w sprawie, umarzając postępowanie. Za bezpodstawny należy zatem uznać podniesiony przez Spółkę zarzut, iż organ pominął określenie, czy zaskarżone działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej, czy też nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ w sposób jednoznaczny przyznał się do naruszenia przepisu art. 228 § 1 O.p. i dalsze rozważania w tym zakresie ze strony organu, zdaniem Sądu, nie były konieczne. Wobec powyższego brak oczekiwanego przez Spółkę stwierdzenia, nie powoduje konieczności uchylenia postanowienia autokontrolnego. W ocenie Sądu, treść postanowienia autorewizyjnego w sposób jednoznaczny określa sytuację prawną skarżącej, a mianowicie, że Spółka ma możliwość korzystania z przedmiotowego automatu do gier o niskich wygranych, albowiem wygaśnięcie zezwolenia, w oparciu o które dokonano jego rejestracji, nie może jednoznacznie przesądzać o utracie ważności poświadczenia rejestracji tego urządzenia. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że uchylenie przez Dyrektora Izby Celnej postanowieniem autokontrolnym swojego postanowienia z dnia 30 grudnia 2011 r. oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. i umorzenie postępowania w sprawie, jest obarczone wadą procesową. Rozstrzygnięcie to bowiem winno mieć formę decyzji jako kończące postępowanie. Mimo to, w ocenie Sądu, naruszenie to nie miało żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie istoty badanej sprawy, albowiem ta została załatwiona pomyślnie dla Spółki. Jeszcze raz należy zatem podkreślić, iż uchybienie Dyrektora Izby Celnej polegające w istocie na błędnym nazwaniu decyzji postanowieniem, jest wyłącznie naruszeniem przepisów postępowania nie mającym wpływu na wynik sprawy. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2012 r., wydane na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., nie narusza prawa, albowiem organ w istocie uwzględnił skargę Spółki w całości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.