I SA/Po 444/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Kucznerowicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych postanawia: I. odrzucić skargę, II. zarządzić zwrot od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz [...] kwoty [...]zł (słownie: [...] złotych [...]) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi Skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. Woj. Wlkp. 2017 r., poz. 8375 – dalej: "uchwała zmieniająca"). W petitum skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w części, tj. w zakresie jej § 1, zarzucając naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 - dalej: "u.u.c.p.g.") poprzez – mimo zmiany uchwały w zakresie podwyższenia stawki za usługi opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzednio obowiązującej – określenie jej na zbyt niskim poziomie, nieuwzględniającym w ogóle okoliczności cenotwórczych, tj. na poziomie w dalszym ciągu nieodpowiadającym, co najmniej cenie faktycznie świadczonej usługi w odniesieniu do każdego 1 m3 nieczystości ciekłych, a przez to: - ustalenie stawki na poziomie, który powoduje, nawet mimo podwyższenia stawki dotychczasowej, że opróżnianie zbiorników nieczystości ciekłych o małych pojemnościach nie jest opłacalne, - narażanie na powstanie sytuacji, w której nieczystości ciekłe nie będą odbierane z niektórych nieruchomości, - niezapewnienie przez Miasto [...] właściwej organizacji systemu odbioru nieczystości ciekłych z terenu tej gminy, - uniemożliwienie wywiązania się właścicieli nieruchomości z ustawowego obowiązku pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych. Odpowiadając na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma Rada podała, że uchwała zmieniająca w istocie rzeczy jest aktem jednorazowym, którego treść i skutki należy rozpatrywać na gruncie uchwały, która została przez nią zmieniona, czyli uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (dalej jako "uchwała pierwotna"). Uchwała pierwotna została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia 14 stycznia 2013 r. pod poz. 449. Rolą uchwały zmieniającej było wprowadzenie nowej wysokości górnej stawki opłaty w uchwale pierwotnej - zmiana z [...] zł na [...] zł za 1 m3 (z VAT). Skarga skarżącej ze sprawy o sygn. akt I SA/Po 754/17 oraz skarga [...] z ze sprawy o sygn. akt I SA/Po 1406/16 na uchwałę pierwotną zostały prawomocnie zakończone poprzez odrzucenie obu skarg, a następnie oddalenie skarg kasacyjnych na postanowienia WSA o odrzuceniu. Przedmiotem skargi i rozpatrywania jest więc w istocie rzeczy nowa jedynie co do wysokości opłaty treść uchwały pierwotnej. Rada poddała w wątpliwość istnienie interesu prawnego skarżącej w sprawie. W szczególności, zdaniem organu, interesu prawnego skarżącej nie można wywieść z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. Stwierdzono bowiem, że skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu tego przepisu, a jedynie korzysta z działki będącej w zarządzie Polskiego Związku Działkowców (w skrócie: "PZD"). Dodatkowo z treści skargi wynika tylko obawa skarżącej, że w przyszłości żaden z przedsiębiorców trudniących się usługami w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie wykona wywozu nieczystości z działki skarżącej albo, że będzie ona zmuszona zapłacić za wywóz nieczystości więcej niż wynika to z uchwały. W kontekście interesu skarżącej organ zwrócił uwagę na istotny fakt, że skarżąca przywołuje w skardze także osobę [...], przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie m.in. wywozu nieczystości ciekłych, pod nazwą: [...] "[...]" z siedzibą w L. oraz odwołuje się do prawomocnie zakończonego postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na uchwałę pierwotną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. - dalej: "u.s.g."), którego naruszenie uzasadnia dokonanie przez sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że "legitymacja skargowa" została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie do legitymacji w innych postępowaniach administracyjnych (np. w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej), w których stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. To jednak skarżąca winna wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r., o sygn. akt II FSK 817/14 – powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym konieczne jest zbadanie, czy i jakim zakresie uchwała zmieniająca narusza interes prawny strony i na czym polega owo naruszenie. W tym kontekście istotne jest to, w jaki sposób skarżąca rozumie swój interes prawny i na czym polega jego naruszenie. Jak wynika z uzasadnienia skargi, strona kwestionując wysokość górnej stawki opłaty za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, określonej w § 1 zaskarżonej uchwały zmieniającej stwierdziła, że stawka w zmienionej wysokości jest w dalszym ciągu za niska aby umożliwić przedsiębiorcom prowadzącym działalność w zakresie wywozu nieczystości ciekłych realizowanie ich obowiązków wobec właścicieli nieruchomości, którzy są zobowiązani do pozbywania się z nich tych nieczystości. Skarżąca podała, że swój interes prawny wywodzi z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a i 3b u.u.c.p.g., na podstawie którego właściciele nieruchomości, zgodnie z definicją z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, są zobowiązani do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach i pozbywania się ich w sposób zgodny z przepisami prawa. składając niniejszą skargę. Skarżąca działa w ochronie własnego interesu prawnego (a szerzej: właścicieli - uprawionych do nieruchomości, z której są odbierane nieczystości ciekłe), nie zaś interesu przedsiębiorców świadczących usługi wywozu nieczystości ciekłych. Przepisy u.u.c.p.g., w zakresie mającym znaczenia dla niniejszej sprawy mają dawać właścicielom/uprawionym do nieruchomości gwarancję pozbycia się z nieruchomości nieczystości ciekłych (a co jest wynikiem nałożenia na właścicieli - uprawionych do nieruchomości obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych), co można zapewnić właśnie poprzez ukształtowanie stawek za odbiór tych nieczystości na takim poziomie, który wyważy interesy i właścicieli - uprawionych do nieruchomości oraz interesy przedsiębiorców. Tylko przy takim ukształtowaniu stawki realizacja obowiązków ustawowych jest możliwa. W ocenie skarżącej pobieranie przez przedsiębiorców zajmujących się opróżnianiem zbiorników bezodpływowych opłat wyższych (w odniesieniu do 1 m3) niż wskazane we wskazanej uchwale zmieniającej jest niezgodne z przepisami prawa. Uchwała wprowadza zatem wciąż zbyt niską cenę regulowaną za usługę. Podkreślenia przy tym wymaga, że działanie takie w sposób bezpośredni wpływa na opłacalność powadzonej działalności gospodarczej w tym zakresie, kształtując wprost ceny za wykonywane usługi. Każdy z przedsiębiorców działających w tej branży działa na podstawie stosownego zezwolenia, wydanego na podstawie przepisów u.u.c.p.g. Zdaniem skarżącej opłacalność danego kursu do klienta w dużej mierze zależy od stawki, jaka może być pobrana w zależności od ilości odebranych m3. Sąd podkreśla, że podmiot skarżąc uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być więc oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 1 października 2013 r., o sygn. akt I OSK 1209/13). Nie ulega też wątpliwości, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., o sygn. akt II OSK 1333/11). Z poczynionych powyżej uwag wynika, że interes prawny będzie naruszony, gdy zaskarżony akt godzi w sferę prawną podmiotu poprzez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2013 r., o sygn. akt II SA/Kr 1077/13, LEX nr 1398357). Jednocześnie należy zaakcentować, że interesowi prawnemu w rozumieniu analizowanej tu normy, przeciwstawia się interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. W ocenie Sądu taki właśnie interes faktyczny, a nie prawny, istnieje po stronie skarżącej. W kontekście uzasadnienia skargi nie budzi wątpliwości dostrzegany i eksponowany przez skarżącą wpływ uchwały zmieniającej na jej sytuację, jako właściciela nieruchomości, który nie zawsze może skorzystać z usługi odbioru wywozu nieczystości ciekłych z powodu odmowy wykonania tej usługi przez upoważnionych do jej świadczenia przedsiębiorców. Zdaniem Sądu tak rozumiane oddziaływanie uchwały nie jest wystarczające, dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Nawiązując do powołanego wyżej rozumienia przez skarżącą interesu prawnego stwierdzić przede wszystkim należy, że nie znajduje on uzasadnienia w przepisach art. 5 ust. 1 pkt 2, 3a i 3b u.u.c.p.g., bowiem przepisy te określają obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku (m.in. wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych spełniający wymagania określone w przepisach odrębnych; gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych; pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi). Przepis art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g. określa, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Z kolei przepis art. 6 ust. 2 tej ustawy stanowi, że Rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1. W ocenie Sądu nie ulega żadnych wątpliwości, że Rada Miasta, uchwałą wykonała swój ustawowy obowiązek i zapewniła mieszkańcom posiadającym nieruchomości na jej terenie możliwość pozbywania się z terenu tych nieruchomości nieczystości ciekłych, wskazując przy tym maksymalne stawki za jakie mogą być świadczone rzeczone usługi. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego przez uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. Uchwała ta bowiem w żaden sposób nie ogranicza skarżącej prawa do korzystania z usług podmiotów, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie na terenie Miasta P. działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Ewentualne i podnoszone przez stronę jedynie hipotetyczne trudności w opróżnianiu zbiorników ciekłych o małych pojemnościach, z uwagi na rzekomą nieopłacalność tej usługi, należą do sfery faktycznej, a nie prawnej w niniejszej sprawie. Tak samo argumentacja skarżącej dotycząca nieodpowiadania uchwały zmieniającej warunkom rynkowym połączona z dywagacjami o funkcjonowaniu procesu odbioru nieczystości płynnych (str. 8-9 skargi) sprowadza sprawę do interesu faktycznego poszczególnych przedsiębiorców, nawet nie interesu skarżącej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosowanie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a, orzekł jak w pkt I sentencji. O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł, w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.