I SA/Po 551/14

Dnia 7 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie WSA Izabela Kucznerowicz WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi Rady Miasta i Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej dla spółek wodnych działających na terenie Gminy oddala skargę W dniu [...] marca 2012 r. Rada Miasta i Gminy X. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia "Zasad udzielenia dotacji celowej dla spółek wodnych działających na terenie Gminy X.", a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., w skrócie: "u.s.g."), art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., w skrócie: "u.f.p.") oraz art. 164 ust. 5a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., w skrócie: "P.w."). Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] (dalej: też jako "RIO") stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Miasta i Gminy X. w części obejmującej postanowienia Załącznika Nr 1 pn. "Zasady udzielenia dotacji celowej dla spółki wodnej działającej na terenie Gminy X." w następującym zakresie: - w § 5 ust. 6 – wyrażenia: "bądź innych wad"; - § 5 ust. 7 w brzmieniu: "Burmistrz może uzależnić rozpatrzenie wniosku, od złożenia w określonym terminie dodatkowych dokumentów bądź informacji"; - § 5 ust. 8 w brzmieniu: "W przypadku stwierdzenia uchybień formalnych bądź innych wad, Burmistrz wyznacza termin i wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia, bądź uzupełnienia wniosku. Wniosek, który nie został uzupełniony w terminie nie jest rozpatrzony"; - § 8 ust. 2 w brzmieniu: "Burmistrz może żądać od spółki wodnej dodatkowych dokumentów niezbędnych do udokumentowania wykonanych prac, które określi w umowie dotacji"; - w § 8 ust. 3 – wyrażenia: "i 2", - w § 8 ust. 5 zdania drugiego w brzmieniu: "W przypadku wykorzystania dotacji na inny cel niż określony w umowie, dotacja podlega w całości zwrotowi na konto Gminy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z konta Gminy do dnia zwrotu na konto budżetu Gminy"; - § 9 ust. 5 lit. b) w brzmieniu: "wstrzymania przekazywania środków oraz rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym". W uzasadnieniu rozstrzygnięcie Kolegium RIO stwierdziło, że art. 221 u.f.p. i art. 164 ust. 5a P.w. nie dawały podstaw do podjęcia uchwały w sprawie określenia zasad udzielenia dotacji celowej dla spółek wodnych. Organ nadzoru podkreślił, że właściwość i kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odnośnie stanowienia w sprawach dotacji dla spółek wodnych określa art. 164 ust. 5c P.w., zgodnie z którym zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 5b, tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w drodze uchwały. Dlatego też za niezgodnie z art. 164 ust. 5c P.w. uznano § 5 ust. 6 i 8 Załącznika Nr 1 do uchwały, w których postanowiono że: w przypadku stwierdzenia uchybień formalnych bądź innych wad, Burmistrz wyznacza termin i wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia, bądź uzupełnienia wniosku. Wniosek, który nie został uzupełniony w terminie nie jest rozpatrzony. Użycie wyrażenia "bądź innych wad" spowodowało, że przekazano organowi wykonawczemu uprawnienie do ich określenia, cedując tym samym na ten organ swoją wyłączną kompetencję do ustalania trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji. Z tego samego powodu za naruszające ten przepis uznano regulacje § 5 ust. 7 i § 8 ust. 2 Załącznika Nr 1 przyznające Burmistrzowi uprawnienie związane z uzależnieniem rozpatrzenia wniosku w zakresie żądania dodatkowych dokumentów bądź informacji. Z tej przyczyny z § 8 ust. 3 należało wyeliminować wyrażenie "i 2". Natomiast w odniesieniu do § 8 ust. 5 zd. II Załącznika Nr 1 regulującego zagadnienie zwrotu dotacji pobranej nienależnie, w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem Rada Gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowej, ponieważ kwestia ta została uregulowana w art. 252 ust. 1 i 2 u.f.p. Za naruszający art. 164 ust. 5c P.w. uznano także § 9 ust. 5 lit. b) Załącznika Nr 1 w zakresie uprawnienia organu wykonawczego do "wstrzymania przekazania środków oraz rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym", ponieważ regulacja ta wykracza poza delegację ustawową. W skardze z [...] czerwca 2012 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Rada Miasta i Gminy X., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o uchylenie uchwały Kolegium RIO z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono, że postępowanie nadzorcze dotyczyło postanowień § 1 ust. 4, § 5 ust. 7, § 7 ust. 3, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1, podczas gdy skarżona uchwała dotyczy § 5 ust. 7 i 8, § 8 ust. 3 i 5, przez co doszło do naruszenia Konstytucji RP oraz art. art. 8, 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w skrócie: "k.p.a."). W ocenie strony skarżącej zarzuty Kolegium RIO dotyczące § 5 ust. 7 oraz § 8 ust. 2, 3 i 5 uchwały Rady zostały sformułowane zbyt pochopnie i bez umocowania prawnego, a samo działanie Kolegium naruszyło zasadę państwa prawnego, ponieważ bezpodstawnie ingeruje w kompetencje organu stanowiącego gminy zmieniając tryb postępowania przyjętego przez Radę. Z kolei w przypadku zarzutów dotyczących § 9 Kolegium RIO próbuje bez podstawy prawnej pozbawić organ stanowiący możliwości kreowania "sposobu rozliczeń", do czego jest uprawniony organ stanowiący gminy, zgodnie z art. 169 ust. 5c P.w. Zdaniem skarżącej, działania Kolegium sprowadzają się w zasadzie do pozbawienia gminy możliwości wpływu na zgodne z przeznaczeniem korzystanie z dotacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 628/12, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W motywach orzeczenia Sąd stwierdził, że prowadząc postępowanie nadzorcze Kolegium RIO uchybiło normom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1, 6 i 8 k.p.a. W ocenie Sądu, zawiadomienie o wszczęciu postępowania powinno precyzyjnie określać jego przedmiot, aby strona była świadoma, czego ono dotyczy i żeby mogła czynnie brać w nim udział. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania podano, że obejmuje ono postanowienia Załącznika Nr 1 do uchwały w zakresie § 1 ust. 4, § 5 ust. 7, § 7 ust. 3, § 8 ust. 2, § 9 ust. 1 – 5 tego Załącznika. Tymczasem podejmując uchwałę z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy X. z dnia [...] marca 2012 r. w części obejmującej postanowienia § 5 ust. 6, § 5 ust. 7, § 5 ust. 8, § 8 ust. 2, § 8 ust. 3, § 8 ust. 5, § 9 ust. 5 lit. b. A zatem, zdaniem Sądu, w odniesieniu do niektórych przepisów uchwały z dnia [...] marca 2012 r. postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, co z kolei uniemożliwiło przedstawicielowi Rady Miasta i Gminy X. odniesienie się na posiedzeniu Kolegium RIO do nowo sformułowanych zarzutów. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, uchybia zasadzie praworządności, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza obowiązujące normy procesowe i podlega uchyleniu. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Kolegium RIO w [...], Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2106/12, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu. W motywach powyższego orzeczenia NSA za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. polegający na błędnej wykładni tego przepisu, której skutkiem było wadliwe wskazanie Kolegium sposobu działania mającego doprowadzić do poprawnego wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd kasacyjny podniósł bowiem, że postawienie tego zarzutu wymagało wyraźnego wskazania naruszonych przez Sąd I instancji przepisów regulujących sposób prowadzenia kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc właściwych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - w skrócie: "P.p.s.a."), którego to wymogu skarga nie spełniła, jak również nie uzasadniała na czym polegało wadliwe działanie Sądu I instancji. Ponadto Sąd odwoławczy stwierdził, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odwołał się do przepisu wskazanego w zarzucie, a więc trudno przyjąć, że Sąd dokonał wykładni tego przepisu. W ocenie NSA skuteczny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1, art. 6 i art. 8 k.p.a. Sąd kasacyjny uznał, że zaskarżony wyrok narusza w/w przepisy poprzez błędne przyjęcie, że uchybienia w zakresie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały objętej postępowaniem nadzorczym. Zdaniem NSA takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zaakcentowano, że w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, zatem Sąd I instancji przyjmując wskazane w uzasadnieniu wyroku naruszenie art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. powinien wykazać w jakim zakresie k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postępowania nadzorczego i jakie są konsekwencje prawne tego stosowania przepisów przed Kolegium RIO. NSA podkreślił, że trafnie wskazuje skarga kasacyjna, że przedmiotem postępowania nadzorczego była określona uchwała Rady Miasta i Gminy X. z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...]. W zawiadomieniu wskazano tę uchwałę, zatem wyszczególnienie w treści zawiadomienia tylko niektórych jednostek tej uchwały nie oznacza, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte tylko w zakresie wymienionych części uchwały. Sąd kasacyjny stwierdził także, że bezsporny jest fakt, iż o wszczęciu postępowania był powiadomiony organ Miasta i Gminy X., albowiem Burmistrz uczestniczył w posiedzeniu Kolegium RIO. W takich okolicznościach, zdaniem NSA, nie można przyjąć, że doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy zasadne okazały się zarzuty RIO wobec podjętej przez Radę Miasta i Gminy X. (dalej: jako "Rada) uchwały z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] (dalej: jako "Uchwała"), postawione w kontekście prawidłowego wypełnienia przez Radę upoważnienia ustawowego zawartego w art. 164 ust. 5c P.w. Rozstrzygając niniejszą sprawę ponownie, Sąd miał także na uwadze treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), stanowiącym, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zaznaczenia wymaga, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy kontrola legalności danego aktu administracyjnego może obejmować jedynie te kwestie, które były przedmiotem badania przez Sąd drugiej instancji. A zatem ponowna kontrola zaskarżonej decyzji nie obejmuje już zarzutów formalnych skargi, dotyczących przede wszystkim kwestii prawidłowego wszczęcia przez RIO postępowania nadzorczego. Zbadania wymagały natomiast w toku niniejszej kontroli zarzuty skarżącej wobec zakwestionowanych przez RIO konkretnych postanowień Uchwały, które zdaniem Gminy zostały sformułowane zbyt pochopnie, a działanie RIO naruszało konstytucyjną zasadę zawartą w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W podsumowaniu tego zarzutu skarżąca stwierdziła, że RIO działała bez podstawy prawnej, wchodząc w kompetencje organu stanowiącego gminy, zmieniając lub modernizując tryb postępowania przyjętego przez Radę w kwestionowanej przez RIO Uchwale. Ponadto, w kontekście zarzutów RIO co do sformułowań zawartych w § 8 ust. 5 i § 9 ust. 5 lit. b) Uchwały, skarżąca podniosła, że RIO bez podstawy prawnej próbuje pozbawić organ stanowiący gminy możliwości kreowania "sposobu rozliczeń", do czego – zdaniem Gminy- jest ona uprawniona na podstawie powołanego już art. 164 ust. 5c P.w. (w skardze błędnie powołano art. 169 ust. 5 c P.w.) W ocenie Sądu stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że RIO stwierdzając nieważność wskazanych w zaskarżonej decyzji norm zawartych w Uchwale, wskazało na dwie podstawowe kwestie. Pierwsza z nich dotyczyła prowadzenia przez organ wykonawczy, na podstawie postanowień zawartych w Uchwale, postępowania wywołanego wnioskiem spółki wodnej o udzielenie dotacji celowej, na jego wstępnym etapie, w toku którego bada się warunki formalne wniosku. Zdaniem RIO, zawarte w zakwestionowanych zapisach sformułowania "bądź innych wad" oraz " [...] dodatkowych dokumentów bądź informacji...", przekazują de facto organowi wykonawczemu uprawnienie do ich określenia (wypełnienia treścią), cedując tym samym na ten organ swoją wyłączną kompetencję do ustalania trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji. Stanowisko RIO uznać należy za uzasadnione. Należy zwrócić przede wszystkim uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to rada ta może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Ponadto, jeżeli dany przepis i wskazane w nim elementy mają charakter wyczerpujący, to nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Go 1069/12, LEX nr 1277963; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12). Ponadto w judykaturze stwierdza się, iż zasadą jest, że uchwały stanowione przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok NSA oz. w Gdańsku z 6 czerwca 1995 r., SA/Gd 2949/94, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Posłużenie się przez Radę sformułowaniami niedookreślonymi czy też sformułowaniami, których ostateczną treść, a w konsekwencji skutki prawne ustala wyłącznie organ wykonawczy, jest niedopuszczalne i w istocie stanowi pozaustawowe przekazanie kompetencji organu stanowiącego organowi wykonawczemu (burmistrz) do wydania arbitralnej decyzji, co do możliwości nadania dalszego biegu wnioskowi spółki wodnej o przyznanie dotacji celowej. Rada winna była precyzyjnie określić wyczerpujący katalog (zbiór) wad lub uchybień, które uzasadniają wszczęcie przez organ wykonawczy postępowania naprawczego zmierzającego do usunięcia braków formalnych wniosku. Wnioskodawca musi mieć bowiem jasność i pewność co do tego, jakie warunki formalne winien spełnić, aby jego wnioskowi można nadać dalszy bieg. Pozostawienie luzu decyzyjnego przez możliwość stwierdzenia przez organ wykonawczy "innych wad" wniosku, czy też wymagania przez ten organ przedstawienia przez wnioskodawcę "dodatkowych dokumentów bądź informacji", prowadzi w istocie do stworzenia możliwości podejmowania przez organ wykonawczy decyzji na podstawie swobodnego uznania, które leży poza kontrolą Rady. Drugą istotną kwestią, którą słusznie dostrzegła RIO, to niedopuszczalność modyfikowania przez Uchwałę ustawowych zasad zwrotu udzielonych dotacji określonych w art. 252 ust. 1 i 2 u.f.p. Rację ma RIO, że Rada poprzez sformułowania zawarte w § 8 ust. 5 i § 9 ust. 5 li. b) Uchwały, dokonała modyfikacji ustawowych zasad, co nie należy do jej kompetencji i nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Stwierdzić należy, że co najwyżej, Rada mogła zawrzeć w Uchwale stosowne odesłanie do przepisów ustawowych, a ewentualnie mogła powtórzyć zapis ustawowy. Jakkolwiek w orzecznictwie zaznaczono, że jeżeli dana norma zawarta w akcie normatywnym uchwalonym przez radę gminy, stanowi powtórzenie normy ustawowej, to stanowi to co do zasady naruszenie § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) z których treści wynika, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, to niemniej jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, iż jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki można byłoby uznać za dopuszczalny (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Ke 45/12, LEX nr 1138508 i powołane tam orzecznictwo). Niedopuszczalna jest natomiast modyfikacja zasad ustawowych, wynikająca z norm o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Jak podkreślono w orzecznictwie sądów powszechnych, rozwiązania przyjęte w systemie finansów publicznych, mające na celu ochronę wydatków budżetowych, stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu niewłaściwie wydatkowanych dotacji nie zostało - tak jak w stosunkach cywilnych bez elementu publicznoprawnego - pozostawione woli stron umowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2014 r., III CSK 55/13, LEX nr 1455727). Dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest instytucją prawa finansowego i zasady jej zwrotu zostały kompleksowo uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanego wyroku, kwestia przesłanek i terminów zwrotu dotacji oraz zapłaty odsetek, uregulowanych w obowiązującej ustawie o finansach publicznych, była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie administracyjnym. Jak zauważył Sąd Najwyższy, regionalne izby obrachunkowe w postępowaniach nadzorczych, których przedmiotem były uchwały organów samorządu terytorialnego zawierające postanowienia regulujące przesłanki i terminy zwrotu dotacji oraz zapłaty odsetek, konsekwentnie orzekały nieważność uchwał, jeżeli stwierdzały, że zawarte w nich postanowienia dotyczące zwrotu dotacji są sprzeczne z art. 251 lub art. 252 u.p.f. Podkreślały, że niedopuszczalne jest zamieszczanie w uchwałach postanowień modyfikujących regulacje ustawowe bądź ustalanie innych przesłanek zwrotu dotacji niż wskazane w art. 251 i art. 252 u.p.f Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd. W podsumowaniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że Kolegium RIO w toku wszczętego postępowania nadzorczego nie naruszyło prawa, w tym nie naruszyło zarzucanych przez skarżącą zasad konstytucyjnych. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.