I SA/Po 81/26

Dnia 16 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Protokolant: st. sekretarz sądowy Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 01 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej do zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 marca 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 6.917,- zł (słownie: sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 1 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 16 marca 2023 r., którą określono T. Sp. z o.o. w P. (skarżącej) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikało, co następuje: Organ I instancji określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącą, będącą organem prowadzącym: a. P. dla Dorosłych w K. w kwocie 46.940,58 zł b. P. dla Młodzieży w K. w kwocie 5.136,33 zł c. P. w K. w kwocie 5.177,37 zł tj. w łącznej kwocie 57.254 zł Jednocześnie organ wskazał, że kwota 57.254 zł podlega zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi od dnia przekazania dotacji czyli od 15 grudnia 2018 r. Skarżąca odwołała się od decyzji Prezydenta Miasta K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji przedstawiło obszernie zasady związane z przyznawaniem dotacji na realizację działań oświatowych oraz wyjaśniło jakie, co do zasady, wydatki mogą być pokrywane z przyznanej dotacji zgodnie z przepisami ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 439 ze zm.; dalej: u.f.z.o.), a następnie stwierdziło, że organ I instancji poczynił poprawne ustalenia faktyczne oparte o miarodajne i należycie ocenione dowody. Następnie przedstawiło podstawy zwrotu dotacji wynikające z przepisów art. 252 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483; dalej: u.f.p.) oraz stwierdziło, że nie widzi podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji. Pismem z dnia 28 października 2025 r. spółka, reprezentowana przez radcę prawnego M. G., wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez sformułowanie treści uzasadnienia decyzji w sposób powierzchowny i pobieżny bez szczegółowego odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów stawianych przez odwołującego a w szczególności bez wyczerpującego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ograniczając się do ogólnego poparcia ustaleń poczynionych w decyzji organu I instancji, co spowodowało brak możliwości merytorycznego ustosunkowania się przez Stronę do motywów decyzji organu odwoławczego; 2. art. 105 § 1 w związku z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy w momencie wydawania decyzji przez organ odwoławczy zobowiązanie do zwrotu dotacji oświatowej uległo przedawnieniu, co w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, albowiem obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2018r. uległ przedawnieniu z upływem 5 lat od końca roku, w którym dotacja została otrzymana przez organ prowadzący szkołę, tj. z końcem 2023r., 3. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wynikające ze sformułowania decyzji administracyjnej, w sposób, który powoduje, że strona nie zna motywów jakimi kierował się organ uznając poszczególne wydatki rozliczone z dotacji oświatowej jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. 4. art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.; dalej: o.p.) w związku z art. 60 i 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025r poz. 1483 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu 1 instancji podczas gdy w momencie wydawania decyzji przez organ odwoławczy doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, co w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, albowiem obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2018r. uległ przedawnieniu z upływem 5 lat od końca roku, w którym dotacja została otrzymana przez organ prowadzący szkołę, tj. z końcem 2023r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, stwierdzając, że podtrzymuje stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd bada zatem legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji, sąd ocenił, że decyzje organów obydwu instancji naruszały prawo. W przypadku decyzji organu odwoławczego po pierwsze dostrzec należy, że organ nie zbadał, czy nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu spornej dotacji. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. W myśl art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku, o którym mowa w powyższych przepisach, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Oznacza to, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa (ex lege). Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (zob. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyroki NSA: z 3 września 2014r. sygn. II GSK 916/13 i z 8 marca 2016 r. sygn. II GSK 2190/14, publ.: j.w.). W myśl art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Rozpoznając zarzut przedawnienia rozważyć należy kwestię odpowiedniego stosowania przepisów Działu III o.p., m.in. w zakresie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia zobowiązań dotacyjnych. Przedawnienie zobowiązań podatkowych regulują przepisy Rozdziału 8 Działu III o.p. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1 o.p.), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2 o.p.). Jak już wyżej wyjaśniono, decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 o.p. Stanowi on, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych jest więc upływ terminu płatności podatku. W związku z powyższym przyjąć należy, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu dotacji i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi (zob. wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18, publ.: j.w.). Odnośnie zagadnienia, od jakiego momentu termin ten biegnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3644/15 (publ.: j.w.) wskazując, że bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Jeżeli zatem przyznane środki finansowe są środkami nienależnymi w rozumieniu ustawy, a obowiązek zwrotu dofinansowania nienależnego powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, to obowiązek zwrotu należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Powyższe stanowisko NSA wywiódł z brzmienia art. 207 ust. 1 u.f.p., wskazując m.in. na fakt, że ustawodawca nakazuje liczyć odsetki od zwracanej kwoty od dnia przekazania środków beneficjentowi, w zakresie odsetek, traktując te środki jak zaległości podatkowe. Podobną regułę odnośnie daty, od której nalicza się odsetki beneficjentowi dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, przyjmuje art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. W konsekwencji zastosowanie art. 70 § 1 o.p. prowadzi do rezultatu, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takich więc przypadkach wydanie i doręczenie decyzji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 21 lutego 2020 r., sygn. I GSK 1649/19, publ. j.w.). Doprecyzowując - bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację. (por. przykładowo wyroki NSA: z 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18 i z 14 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 2656/18 – publ.: j.w.). Tym samym dla rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia zwrotu dotacji nie jest data jej rozliczenia (por. wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18, z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 351/18 – publ.: j.w.) lub stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać z doręczeniem protokołu kontroli (por. wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 1046/17 – publ. j.w.). Odpowiednie stosowanie przepisów Działu III ustawy - Ordynacja podatkowa nakazuje również stosować przepisy art. 70 § 2, § 3, § 4 i § 6 o.p. regulujących przesłanki przerwania bądź zawieszenia biegu przedawnienia. W niniejszej sprawie skarżąca otrzymała dotację w roku 2018, a więc nominalnie okres przedawnienia zwrotu dotacji upływał z dniem 31 grudnia 2023 r. Przed jego upływem doręczono skarżącej decyzję Prezydenta Miasta K.. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego natomiast wydano i doręczono już po upływie tego terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało przy tym, czy przed 31 grudnia 2023 r. zaszła którakolwiek z przesłanek przerwania bądź zawieszenia biegu terminu przedawnienia wskazanych w art. 70 § 2-4 i 6 o.p. Z akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika jednocześnie, by organ ten, prowadząc postępowanie przez ponad dwa lata w ogóle wyjaśniał tę kwestię. W aktach brak zresztą dowodów potwierdzających podjęcie przez organ odwoławczy jakichkolwiek czynności od momentu otrzymania odwołania wraz z aktami, czyli od 11 kwietnia 2023 r. aż do dnia wydania decyzji, czyli 1 października 2025 r. Opieszałość taka, nie dość, że narusza zasadę szybkości postępowania, to jest niezrozumiała właśnie z uwagi na obawę przedawnienia zwrotu dotacji. Brak ustaleń dotyczących przerwania bądź zawieszenia biegu terminu przedawnienia uniemożliwiało tutejszemu sądowi ustalenie, czy po 31 grudnia 2023 r. organ miał prawo do orzekania w przedmiocie zwrotu spornej dotacji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszała również art. 15 k.p.a., ponieważ organ ten nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do ogólnikowej akceptacji rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji. Pomijając nawet fakt, iż niedokonanie własnej, a wyłącznie hasłowe podtrzymanie oceny dowodów sformułowanej w decyzji wydanej w I instancji, naruszało art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a., to w rozpoznawanej sprawie było o tyle chybione, że organ I instancji w swojej decyzji nie sformułował ustaleń faktycznych pozwalających na poznanie podstaw uznania dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta K., obok odwołania się do protokołu kontroli, ograniczył się w zasadzie wyłącznie do ustosunkowania się do pisma strony z 22 maja 2022 r. (k. [...] - [...] akt organu I instancji). Nie zidentyfikował jednocześnie poszczególnych zakwestionowanych wydatków ani przyczyn uznania ich za spełniające warunki wynikające z art. 35 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 poz. 2203 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 439 ze zm.). Uzasadnienie zakończył jedynie wskazaniem kwot, które uznał za wykorzystane na cele określone w przywołanym przepisie. Taka redakcja uzasadnienia decyzji nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację zgodności z prawem poczynionych ustaleń i powoduje, że decyzja w istocie pozbawiona jest uzasadnienia w odniesieniu do faktów ległych u podstaw rozstrzygnięcia. Z opisanych tu przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzeczeniem tym objął również decyzję organu I instancji (pkt I. wyroku). Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 6.917 zł obejmującą równowartość uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenia pełnomocnika ustalone na podstawie § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). W ponownym postępowaniu Prezydent Miasta K. zbada, czy nie zaszły okoliczności skutkujące zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia i w zależności od wyniku tych ustaleń wyda: (a) w przypadku przedawnienia - decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego; (b) w przeciwnym razie decyzję merytoryczną w sprawie dotacji, zawierając w niej jednak pełne i wyczerpujące ustalenia faktyczne.