I SA/Po 886/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Wojewody z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Starosta [...] decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], ustalił na rzecz S. W. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") oraz I.W. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł za nieruchomość położoną w S. , gmina T. , wydzieloną pod lokalizację drogi gminnej, przejętą na rzecz gminy T. , stanowiąca działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], arkusz mapy [...] obręb S.. Wskazane odszkodowanie zostało powiększone o kwotę równą [...]% jego wartości, tj. o kwotę [...]zł. Jednocześnie organ zaliczył przyznane odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności ww. nieruchomości na spłatę wierzytelności zabezpieczonej hipoteką umowną na rzecz wierzyciela hipotecznego – [...] Bank [...] S.A. Powyższa decyzja została doręczona S. W. 17 maja 2021 r. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 31 maja 2021 r. Pismem z [...] czerwca 2021 r., nadanym za pośrednictwem komunikacji elektronicznej, S. W. wniósł do Wojewody odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...]. Wojewoda pismem z [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. – w skrócie: "u.c-19"), wezwał S. W. do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. S. W. wystąpił do Wojewody o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że wniesienie odwołania z uchybieniem terminu spowodowane było panującą na terenie kraju sytuacją epidemiczną i rozprzestrzenianiem się wirusa COVID-19. Wojewoda postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 15zzzzzn2 u.c-19. modyfikuje instytucję przywrócenia terminu z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."), ale nie stanowi on samodzielnej regulacji. W związku z tym w razie złożenia przez stronę wniosku w trybie art. 15zzzzzn2 u.c-19. należy stosować przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 k.p.a., to jest badać spełnienie przesłanki braku winy wnioskodawcy. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że wniosek S. W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony w ustawowym terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia przez organ odwoławczy. Jednocześnie Wojewoda uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podany w nim powód uchybienia terminu na złożenie odwołania na decyzję Starosty [...] jest lakoniczny i nie podparty żadnymi środkami, które uprawdopodobniłby zasadność przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sam fakt epidemii COVID-19 nie może być przeszkodą dla strony, która usprawiedliwiałaby ww. uchybienie. Organ podkreślił, że pismo zawierające odwołanie S. W. złożył za pomocą środka komunikacji elektronicznej, co nie wymagało osobistego stawiennictwa u operatora pocztowego, czy bezpośrednio w siedzibie organu. Wobec powyższego organ stwierdził, że wnioskodawca składając odwołanie nie narażał się na utratę zdrowia lub życia w związku z pandemią COVID-19. W konkluzji poczynionych rozważań organ stwierdził, że wnioskodawca nie podał argumentów, które uwiarygodniłyby jego staranność, a tym samym uprawdopodobniłyby brak jego winy w uchybieniu terminu. W skardze z [...] września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. W. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 15zzzzzn2 ust. 2 u.c-19. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 u.c-19. powinien zawierać uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego, w sytuacji gdy przepis ten nie nakłada takiego obowiązku na skarżącego, 2) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżący powinien uprawdopodobnić, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy, w sytuacji gdy organ powinien zastosować lex specialis tj. art. 15zzzzzn2 u.c-19., który nie nakłada na skarżącego takiego obowiązku, a jedynie złożenie wniosku o przywrócenie terminu, co skarżący uczynił, 3) art. 7a k.p.a. poprzez niedokonanie rozstrzygnięcia na korzyść strony, w sytuacji gdy pozostają wątpliwości prawne, co do treści normy prawnej, tj. art. 15zzzzzn2 u.c-19., czy przepis ten należy traktować jako lex spexialis, będący niezależną instytucją prawa względem przepisu art. 58 § 1 k.p.a., czy przepis ten należy traktować w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. W argumentacji skargi skarżący wyraził przekonanie, że wniosek o przywrócenie terminu złożony w odpowiedzi na zawiadomienie organu przewidziane w art. 15zzzzzn2 u.c-19. należy oceniać wyłącznie pod kątem zachowania terminu 30 dni, nie zaś poprzez dodatkowe odesłanie do przesłanek przewidzianych w art. 58 k.p.a. W ocenie skarżącego, przepis art. 15zzzzzn2 u.c-19. stanowi lex specialis do art. 58 k.p.a. Przepis ten odstępuje od dodatkowego obowiązku uprawdopodobnienia przyczyny niezłożenia odwołania w terminie. Ustawodawca, zdaniem skarżącego, wyszedł z założenia, że trudno jest dochować terminu w sytuacji nadzwyczajnej, jaką jest pandemia COVID-19 i przyjął, że samo złożenie wniosku o przywrócenie terminu jest już wystarczające dla skutecznego przywrócenia terminu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a."). W toku sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście sformułowanych w skardze zarzutów, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie, jest ocena zasadności stanowiska Wojewody w kwestii uznania, że skarżący nie wykazał braku winy w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r., nr [...] Zdaniem organu, skarżący we wniosku o przywrócenie terminu w żaden sposób nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, a w związku z tym brak było podstaw do przywrócenia terminu. Organ zaznaczył, że przepis art. 58 k.p.a. jest uzupełnieniem przepisu art. 15zzzzzn2 u.c-19., a w związku z tym rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu złożony w trybie art. 15zzzzzn2 u.c-19. organ zobowiązany jest badać spełnienie przesłanki braku winy wnioskodawcy, o których mowa w art. 58 k.p.a. Według przeciwnego poglądu skarżącego, przepis art. 15zzzzzn2 u.c-19. stanowi lex specialis w stosunku do art. 58 k.p.a. Zdaniem skarżącego, art. 15zzzzzn2 u.c-19. nie nakłada obowiązku uprawdopodobnienia winy w uchybieniu terminu, a jedynie wymaga złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co skarżący uczynił. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że instytucja przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie możliwości skutecznego dokonania czynności procesowej, w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaznaczenia wymaga, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący wniósł w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491). W związku z tym wskazać należy, że przepis art. 15zzzzzn2 u.c-19. stanowi, że: 1. w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 3. w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z powołanego wyżej przepisu szczególnego wynika jednoznacznie, że termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 wynosi 30 dni. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda pismem z [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 15zzzzzn2 u.c-19., zawiadomił skarżącego o uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r. i jednocześnie pouczył skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności w terminie 30 dni. Skarżący, pismem z 6 sierpnia 2021 r., złożył stosowny wniosek o przywrócenie terminu. Zauważyć należy, że z powołanych powyżej przepisów art. 15zzzzzn2 u.c-19. nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 art. 15zzzzzn2 u.c-19. wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu podlega on przywróceniu na wniosek zainteresowanej osoby, jeżeli uprawdopodobni ona, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a wniosek o przywrócenie terminu złoży w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i wraz ze złożeniem wniosku dopełni czynności, dla której określony był termin. Z treści powołanych przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nich przesłanek. Niespełnienie którejkolwiek z nich - nawet przy zaistnieniu pozostałych - czyni przywrócenie terminu niedopuszczalnym. Podkreślenia wymaga, że instytucja przywrócenia terminu nie jest przedmiotem uznania organów. Przepisy art. 58 k.p.a. stanowią bowiem expressis verbis, że w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ zatem, w razie wystąpienia pozytywnych przesłanek objętych tym przepisem, zobligowany jest do przywrócenia terminu. Ponadto zauważyć należy, że warunkiem przywrócenia terminu, na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., jest jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) przez stronę braku winy w uchybieniu terminowi. Zaznaczenia wymaga, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 97/10 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach o przywrócenie terminu wystarczające jest jedynie uprawdopodobnienie zdarzeń, które były przeszkodą do złożenia pisma w terminie, nie zaś przedstawienie niepodważalnych dowodów, świadczących o niedających się przezwyciężyć przeszkodach (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 178/12). Przy ocenie, czy strona dopuściła się uchybienia terminu bez swej winy, co do zasady, należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i ocenić winę strony według obiektywnych mierników jej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Stąd o braku winy można mówić jedynie wówczas gdy przeszkoda w dokonaniu czynności skonfrontowana z obiektywnymi miernikami staranności prowadzi do wniosku, iż zobowiązany do dokonania określonej czynności postępowania nie mógł przezwyciężyć przeszkody w zachowaniu terminu do jej dokonania, nawet przy użyciu największego możliwego w danych warunkach wysiłku. Tym samym, jeżeli przy dochowaniu należytej staranności możliwe było dokonanie czynności w wyznaczonym terminie, to zaniechanie stosownych działań, dzięki którym termin mógłby być zachowany, świadczy o zawinionym uchybieniu terminu (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1677/15). Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie. Prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu badanie okoliczności braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi powinno być każdorazowo odniesione do indywidualnych, specyficznych dla sprawy uwarunkowań, a samo ustanie przyczyny uchybienia terminu musi mieć charakter realny (por. wyrok NSA z 16 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1822/15). Należy podkreślić, że przy ocenie okoliczności sprawy o przywrócenie terminu należy wypośrodkować, aby z jednej strony nie doprowadzać do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw. Wychodząc z powyższych założeń Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie bezspornie ziściły się trzy z czterech przesłanek, o których mowa w art. 58 k.p.a. Niewątpliwie skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu 17 maja 2021 r., a więc 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 31 maja 2021 r. Skarżący wniósł odwołanie 3 czerwca 2021 r., a zatem po upływie terminu do dokonania tej czynności procesowej. O uchybieniu terminu do złożenia odwołania skarżący dowiedział się z wezwania Wojewody z [...] lipca 2021 r. do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania skarżący złożył w 30-dniowym terminie, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 2 u.c-19. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący wskazał, że wniesienie odwołania z uchybieniem terminu spowodowane było panującą na terenie kraju sytuacją epidemiczną i rozprzestrzenianiem się wirusa COVID-19. Jednocześnie należy wskazać, że czynność, której terminowi uchybił, a więc odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r., skarżący wniósł 3 czerwca 2021 r. Sporna w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie ostatnia z przesłanek warunkujących przywrócenie terminu, tj. uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia - w kontekście tej przesłanki przywrócenia terminu - Sąd uznał, że organ słusznie wskazał, że skarżący w ogóle nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Skarżący nie zaprzecza, że nie uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminu. Jednocześnie akcentuje, że przepis art. 15zzzzzn2 u.c-19. stanowi lex specialis wobec art. 58 k.p.a., a to, zdaniem skarżącego, oznacza, że ustawodawca odstąpił od dodatkowego obowiązku, jakim jest uprawdopodobnienie przyczyny nie złożenia odwołania w terminie. Zdaniem skarżącego, ustawodawca wyszedł z założenia, że trudno jest dochować terminu w sytuacji nadzwyczajnej, jaką jest pandemia COVID-19 i przyjął, że samo złożenie wniosku o przywrócenie terminu jest już wystarczające dla skutecznego przywrócenia terminu. W ocenie Sądu, w kontekście poczynionych już wyżej rozważań, pogląd skarżącego jest zbyt daleko idący. Zdaniem Sądu powołana regulacja zmodyfikowała jedynie zasady złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wydłużając dotychczasowy termin do 30 dni i określając, że termin ten biegnie od doręczenia stronie stosowanego zawiadomienia organu (art. 15zzzzzn2 ust. 1 u.c-19). Przepisy te nie wyłączyły natomiast obowiązku badania spełnienia pozostałych przesłanek, w tym uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/21). Zdaniem Sądu, ustawodawca dostrzegł, że epidemia COVID-19 może w znaczący sposób wpłynąć na możliwości załatwienia przez strony postępowania administracyjnego spraw w ustawowych terminach, i w związku z tym wprowadził do obrotu prawnego przepis art. 15zzzzzn2 u.c-19., który zobowiązuje organy, w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu, do poinformowania o tym fakcie stronę postępowania stosownym zawiadomieniem oraz wyznaczenie stronie postępowania terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w art. 15zzzzzn2 ust. 3 u.c-19. prawodawca zmodyfikował wyłącznie tylko jedną z przesłanek warunkujących przywrócenie uchybionego terminu, o których mowa w art. 58 k.p.a., tj. wydłużył termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu z 7-dni od ustania przyczyny chybienia do 30 dni. Brak odniesienia się przez prawodawcę do pozostałych przesłanek z art. 58 k.p.a., w ocenie Sądu, oznacza, że należy je stosować tak jak dotychczas. W związku z tym należy uznać, że strona, która uchybiła terminowi, zobowiązana jest, w myśl art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 u.c-19., do: 1) złożenia wniosku o przywrócenie terminu w terminie 30 dni od ustania przyczyny uchybienia; 2) uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu; 3) dopełnienia czynności, której terminu uchybiła. W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie uznał, że brak uprawdopodobnienia przez skarżącego jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania spowodował, że wniosek taki nie zasługiwał na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r. za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Takie działanie skarżącego nie wymagało osobistego stawiennictwa u operatora pocztowego, czy też w siedzibie organu – w celu nadania odwołania, a zatem skarżący w żaden sposób nie narażał się na utratę zdrowia lub życia w związku z pandemią COVID-19. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że ujawnione w aktach sprawy okoliczności faktyczne (wniesienie odwołania za pośrednictwem komunikacji elektronicznej) nie uprawdopodabniają braku winy skarżącego w uchybieniu termu do wniesienia odwołania. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 u.c-19. okazały się bezzasadne. W konsekwencji powyższych rozważań za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r., tym samym Wojewoda był uprawniony odmówić skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.