VII SA/Wa 823/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA TOMASZ JANECZKO po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw W dniu [...] lutego 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek K.S. ( dalej: "skarżący") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności do 10 m 3 oraz studni głębinowej o głębokości do 30 m i wydajności 5 m 3/doba na terenie części dz. o nr [...] obręb [...], gm. [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: "burmistrz", "organ I instancji") decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. orzekł w przedmiocie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ww. decyzji w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, Burmistrz decyzją Nr. [...] z dnia [...] października 2020 r. orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności do 10 m 3 oraz studni głębinowej o głębokości do 30 m i wydajności 5 m 3/doba na terenie części dz. o nr [...] obręb [...], gm. [...]. Od decyzji odwołali się E. i J. T., którzy wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, powołując się na epidemię covid. Podnieśli, że stanowczo sprzeciwiają się wydanej decyzji. Wskazali, że ustanowiona przez niech droga, nie jest przystosowana do ruchu pojazdów powyżej 3,5 tony. Podnieśli też, że droga jest dojazdem do działki rekreacyjnej i nigdy nie wyrażali zgody na planowaną inwestycję. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej: "SKO", "Kolegium", organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania E.T. i J.T. (dalej: "odwołujacy") od ww. decyzji Burmistrza, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, dalej: "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, SKO w pierwszej kolejności poinformowało, że przywraca odwołującym termin do wniesienia odwołania. Wskazało, że powyższe ma związek z wejściem z dniem [...] grudnia 2020 r. art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.2255), który wprowadził art. 15zzzzzn². Organ przytoczył treść ww. przepisu i wyjaśnił, że w zawiadomieniu skierowanym do odwołujących wyznaczył im ustawowy termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek taki został przez ww. we wskazanym terminie złożony. Z uwagi na powyższe Kolegium zobowiązane było do rozpatrzenia złożonego odwołania. Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji, Kolegium podkreśliło, że w uzasadnieniu poprzedniej decyzji wskazywało, że zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej. Kolegium wyjaśniło, że ustalenie czy teren inwestycji odpowiada warunkom, określonym w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1378, dalej: "u.p.z.p."), wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przez organ administracyjny rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego zasady regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Formułując wytyczne dla organu I instancji, Kolegium wskazało, że winien on wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie przy tym do § 3 ust. 2 tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji ustawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, o których mowa w § 4 do § 8, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Kolegium uznało, że dokonane w skarżonej decyzji (przez organ I instancji) ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na odniesienie i dokonanie ustaleń do części a nie całości działki, narusza przepisy ustawy i rozporządzenia. Jednocześnie Kolegium przypomniało, że na powyższe okoliczności zwracało już uwagę w poprzedniej decyzji. Kolegium wskazało organowi I instancji, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w pierwszej kolejności wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej o jakiej mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z ww. tj. w zakresie całej działki a następnie organ ponownie wyznaczy granice obszaru analizowanego i dokona analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego oceni, czy wniosek spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. SKO wskazało, że obszar analizowany należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Następnie organ odwoławczy, przypomniał, że przepis § 3 rozporządzenia, określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Dalej organ wyjaśnił, że zwrot "wokół działki" wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak wyznaczyć ten obszar, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, tj. by położona była w jego centralnym miejscu, co nie oznacza, że obszar ten musi mieć kształt koła, a odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym miejscu jednakowa. Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar powinien jednak obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części i powinien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy w każdym kierunku. Kolegium też po raz kolejny przypomniało organowi I instancji, co powinna zawierać decyzja, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Podkreśliło, że oznaczenie strony jest niezwykle ważnym elementem decyzji, kreuje ono bowiem podmiot jej praw i obowiązków. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, organ I instancji naruszył przepisy postępowania i naruszenie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reasumując Kolegium wskazało, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszystkie ww. okoliczności tj. 1. wezwie wnioskodawcę o uzupełnienie braków wniosku poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem na kopi mapy zasadniczej o jakiej mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie całej działki, 2. ponownie wyznaczy granice obszaru analizowanego i dokona analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, 3. dokona prawidłowego oznaczenia stron postępowania przez zawarcie w rozdzielniku decyzji wszystkich stron z podaniem w stosunku do osób fizycznych imienia i nazwiska, natomiast przy osobach prawnych, organizacjach społecznych lub jednostkach organizacyjnych niemających osobowości prawnej - ze wskazaniem pełnej nazwy, siedziby i miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z [...] kwietnia 2021 r., skarżący złożył sprzeciw od powyższej decyzji Zarzucił jej: 1. rozpatrzenie przez SKO w [...] odwołania E.T. i J. T. wniesionego po terminie od decyzji nr [...] wbrew obowiązującym przepisom prawa i udowodnienia jego zasadności, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę. Uzasadniając powyższe skarżący wskazał, że termin do wniesienia odwołania został przywrócony bez udowodnienia, czy zachodzą przesłanki do przywrócenia tego terminu. Zdaniem skarżącego w tej sprawie winno zapaść odrębne postanowienie, na które strony mogłyby wnieść zażalenie. Skarżący podniósł, że został takiej możliwości pozbawiony, a posiada wiedzę, że odwołujący w czasie w którym mogli wnieść w terminie odwołanie od decyzji I instancji, nie przebywali na kwarantannie i zachodziły jego zdaniem inne przesłanki do tego by uznać, że odwołanie wpłynęło w terminie. Zdaniem skarżącego, ustawodawca uchwalając art. 15 zzzzzn2 (Dz. U. 2020.2255) nie miał zamiaru pozbawiać praw jednych obywateli dając innym możliwość złożenia tylko wniosku o przywrócenie terminu bez uzasadnienia i udowodnienia. Ponadto skarżący podniósł, że w jego ocenie zastosowanie ww. przepisu jest nieprawidłowe i nie znajduje zastosowanie do tego postępowania, prawo nie działa wstecz. Skarżący wskazał także, że postępowanie administracyjne winno zakończyć się po upływie 30 dni od dnia wniesienia sprawy. Organ odwoławczy nie poinformował go o przedłużeniu postępowania. Skarżący powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 1634/16 wskazał, że naruszeniem prawa materialnego jest błędna wykładnia art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegająca na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym nr ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę, jednocześnie wskazując na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określił wymagania dotyczące m. in. ustalenia wielości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Z powyższego wynika, że ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu, wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Mocą tego aktu prawnego, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli przez sądy tzw. decyzji kasacyjnych. Znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a."). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3, dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia on jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Podkreślić zatem należy, że spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest zatem władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw, nie ocenia istoty sporu, lecz wyłącznie prawidłowość uchylenia decyzji przez organ odwoławczy celem ponownego zbadania przez organ I instancji. Bada, czy w realiach konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samym doprowadza do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja kasacyjna organu drugiej instancji, została wydana zgodnie z regułami określonymi w art. 138 § 2 k.p.a. Poddana bowiem kontroli SKO decyzja Burmistrza, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów postępowania, należy podkreślić, że obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten organy realizują w sposób wyznaczony treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie dowodowe nie może zatem zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawa materialnego wystąpił, czy też nie. Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zasada prawdy obiektywnej, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a dotarcie do niej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Decyzja organu I instancji, została uchylona z trzech zasadniczych powodów. Po pierwsze z powodu ustalenia warunków zabudowy, nie w odniesieniu do całości działki ewidencyjnej, a jedynie co do jej części, której dotyczył wniosek skarżącego. Po drugie z powodu konieczności określenia granic obszaru analizowanego i dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w świetle prawidłowo sformułowanego wniosku obejmującego cała działkę ewidencyjną. Po trzecie z powodu błędów proceduralnych organu I instancji i konieczności zawarcia w rozdzielniku decyzji wszystkich stron z podaniem w stosunku do osób fizycznych imienia i nazwiska, natomiast przy osobach prawnych, organizacjach społecznych lub jednostkach organizacyjnych niemających osobowości prawnej - ze wskazaniem pełnej nazwy, siedziby i miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w skardze zarzutu niezasadnego przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania. Należy wskazać, że przepisy ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255), odmiennie niż przepisy k.p.a. uregulowały kwestię przywracania terminów. Ustawa powyższa, wprowadziła art. 15zzzzzn2, zgodnie z którym: 1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu."; Jest to zatem regulacja odmienna od instytucji przywrócenia terminu określonej w k.p.a., gdzie konieczne jest bez zawiadomienia ze strony organu, złożenie przez zainteresowanego stosownego wniosku w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi z jednoczesnym z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której termin ten był przewidziany. Przepisy tej ustawy, stanowią wobec przepisów kodeksowych lex specialis. Jednocześnie odwołujący się, spełnili przesłanki z art. 58 § 2 k.p.a., uprawdopodobniając, że uchybienie terminowi, nie nastąpiło z ich winy i wskazując, że "uchybienie nastąpiło w okresie obowiązywania epidemii z powodu covid -19". Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że przyczyny przedstawione przez odwołujących się, nie mogły być podstawą do przywrócenia terminu. Należy bowiem wskazać, że w tym zakresie wystarczające jest uprawdopodobnienie pewnej okoliczności. W doktrynie wskazuje się na następujące różnice między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem faktu (okoliczności): "Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie – tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. [...] Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 135). Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. I w ocenie Sądu, przesłanka ta została przez odwołujących się spełniona, natomiast skarżący nie wskazał na takie okoliczności, które nakazywałyby wykluczyć istniejące po stronie odwołujących się, przyczyny uchybienia terminowi, związane z epidemią covid – 19. Błędem organu odwoławczego, był brak stosownego postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu, bowiem zgodnie z literalnym brzmieniem art. 59 k.p.a., wniosek o przywrócenie terminu zawsze jest rozpatrywany w formie postanowienia. Kwestia ta nie miała jednak wbrew argumentom skarżącego, znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem na postanowienie takie nie przysługiwałoby zażalenie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 306/17, LEX nr 2247461, "słusznie wskazał Sąd I instancji, że art. 59 § 1 i 2 wprowadza w zakresie możliwości obrony przez zainteresowanego w sprawie przywrócenia terminu niejednolite rozwiązania prawne. Zażalenie służy tylko od postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu. Odrębne reguły co do zaskarżalności zostały przyjęte w zakresie postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia. Regulacja ta dotyczy zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego (przywrócenie terminu), jak i negatywnego (odmowa przywrócenia terminu). Postanowienia te są ostateczne. Jedynie postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia zamyka jednak postępowanie w sprawie. Postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna bowiem kontrolę instancyjną, uruchamiając postępowanie odwoławcze. Postanowienie takie nie jest zatem postanowieniem, o którym wspomina art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny, nie służy bowiem na nie zażalenie, ani nie zamyka ono stadium postępowania administracyjnego, nie kończąc tego postępowania, ani nie rozstrzygając sprawy co do istoty. Skoro kontrola legalności takiego postępowania przez sąd administracyjny jest wykluczona, Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę". Nie można zdaniem Sądu, zgodzić się z argumentacją skarżącego, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie musi odnosić się do całości działki ewidencyjnej . W ukształtowanym od lat orzecznictwie, konsekwentnie dominuje pogląd, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest "obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji" (por.m.in. wyroki NSA: z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 19 stycznia 2016 r., II OSK 1168/14; 3 marca 2016 r., II OSK 1626/14; 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 i 19 września 2019 r., II OSK 2561/17). Również w wyroku NSA z dnia 5 września 2019 r., II OSK 2447/17 wskazuje się, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy co do zasady rozumieć "obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych lub faktycznych. Odnosząc to do decyzji organu I instancji uchylonej przez SKO, należy wskazać, że organ ten niezasadnie dokonał ustaleń w przedmiocie warunków zabudowy, w odniesieniu do części a nie całości działki. Ponadto SKO słusznie wskazało na błędy proceduralne związane z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 k.p.a. i swoje stanowisko w tym zakresie szczegółowo uzasadniło. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej uchybienia postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Czyniły bowiem niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, nie mógł bowiem dokonać oceny decyzji o warunkach zabudowy, nie dotyczącej całości działki ewidencyjnej. Jednocześnie usuwanie wskazanych wyżej uchybień przez SKO, naruszyłaby zasadę dwuinstancyjności i przekraczałoby zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które może przeprowadzać organ odwoławczy. Rolą tego organu nie jest bowiem "wyręczanie" organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał Burmistrzowi szczegółowe i jasne wytyczne co do dalszego toku postępowania. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna może zapaść w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W obu przypadkach nie będzie możliwe przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 111/20, LEX nr 2783966 ). Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja Kolegium, jak też niniejszy wyrok nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy. Z powyższych przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw, uznając stanowisko w nim wyrażone za nieuzasadnione.