II SA/Po 1029/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia (...) września 2015 r., (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (zwane dalej: "Kolegium") stwierdziło, że odwołanie C. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia (...) kwietnia 2015 r., (...) zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia przewidzianego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a.") (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – uwaga Sądu). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. Burmistrz – powołując się na art. 2 pkt 3, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm. – uwaga Sądu) – orzekł o zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego C. K. należności z tytułu otrzymywanych przez M. K., na podstawie decyzji z dnia (...) października 2013 r., (...), świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie (...) zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od dnia następującego po dniu wypłaty świadczenia alimentacyjnego za poszczególne miesiące do dnia spłaty. Wskazano także, że zwrotu należy dokonać w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji. Organ dokonał próby doręczenia decyzji w trybie określonym w art. 44 § 4 K.p.a. w dniu (...) maja 2015 r. (zob. kopertę z przesyłką z pieczęcią i adnotacją o awizowaniu dnia (...) kwietnia 2015 r. znajdującą się na ostatnich kartach akt administracyjnych). Pismem z dnia (...) czerwca 2015 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym dnia (...) czerwca 2015 r. C. K. złożył odwołanie od decyzji z dnia (...) kwietnia 2015 r. (zob. koperta w aktach administracyjnych z pieczęcią oddawczą). Postanowieniem z dnia (...) września 2015 r., (...) Kolegium – powołując się między innymi art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. – stwierdziło, że odwołanie C. K. zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Wyjaśniło dalej, że zaskarżona decyzja została doręczona per awizo na adres zamieszkania C. K. w dniu (...) maja 2015 r. o godz. 24:00 kiedy to upłynął termin do odbioru przesyłki. Zatem – zdaniem Kolegium – termin do wniesienia odwołania upływał w dniu (...) maja 2015 r. Tymczasem odwołanie zostało przez C. K. wniesione za pośrednictwem Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w dniu (...) czerwca 2015 r. i nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu. Dalej organ przypomniał, że warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. W myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na postanowienie Kolegium wniósł C. K. domagając się jego weryfikacji i nie zgadzając się jakoby jego odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 K.p.a. Stwierdził, że odwołanie od decyzji organu wysłał w zakreślonym terminie, a dowodem potwierdzającym tą okoliczność jest potwierdzenie nadania przesyłki listowej w placówce polskiego operatora pocztowego, co można zweryfikować. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów niniejszego wyroku konieczne jest na wstępie odniesienie się do pewnych elementów stanu faktycznego. Analiza skargi wskazuje, że C. K. stan ten interpretuje inaczej aniżeli Kolegium: skarżący zdaje się odnosić termin do wniesienia odwołania od daty doręczenia decyzji dokonanego w czerwcu 2015 r., natomiast organ termin ten oblicza od daty doręczenia zastępczego w maju 2015 r. Podkreślenia wymaga fakt, że po wydaniu decyzji z dnia (...) kwietnia 2015 r., (...) Burmistrz Miasta i Gminy K. podjął próbę jej doręczenia. Z akt wynika, że przesyłka o numerze (...) zawierająca decyzję została przesłana na adres C. K. i była dwukrotnie awizowana w dniach (...) kwietnia 2015 r. oraz (...) maja 2015 r. Dodać trzeba, że organ pierwszej instancji potwierdził – w odpowiedzi na wezwanie Sądu – że wyżej wymieniona przesyłka zawierała decyzję z dnia (...) kwietnia 2015 r. Z wyjaśnień organu nadesłanych Sądowi wynika też, że decyzję dodatkowo, po raz drugi doręczono skarżącemu. Wysłano ją ponownie na adres zamieszkania przesyłką o numerze (...), którą dnia (...) czerwca 2016 r. odebrała (jako domownik) M. K., potwierdzając odbiór własnoręcznym podpisem. Wyżej opisane ponowne doręczenie decyzji wywołało najpewniej u C. K. przekonanie, że było to jedyne doręczenie, a co za tym idzie pozostawał on w przeświadczeniu (czemu dał wyraz w uzasadnieniu skargi), iż termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg (...) czerwca 2016 r. i jego odwołanie wniesione 22 czerwca 2016 r. zostało złożone w wymaganym 14 dniowym terminie. Z kolei z uzasadnienia postanowienia Kolegium wynika, że organ ten w ogóle nie brał pod uwagę faktu doręczenia dokonanego (...) czerwca 2016 r. Kolegium zwróciło uwagę, że skarżący już wcześniej nie odebrał przesyłki do niego adresowanej i zawierającej decyzję z dnia (...) kwietnia 2015 r. Zdaniem organ, skoro była ona dwukrotnie awizowana, to należało przyjąć, iż nastąpił prawny skutek doręczenia dnia (...) maja 2015 r. Innymi słowy, wedle stanowiska Kolegium decyzja z dnia (...) kwietnia 2015 r. została doręczona skarżącemu ze skutkiem prawnym już (...) maja 2015 r., a to oznacza, że odwołanie wniesione (...) czerwca 2015 r. zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z dnia (...) września 2015 r., (...) Sąd w pierwszej kolejności podjął się ustalenia, czy przesyłka skierowana na adres C. K. w maju 2015 r. zawierała decyzję administracyjną Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz, czy ponowna przesyłka wysłana doń w czerwcu 2015 r. również zawierała ten sam dokument. Organ pierwszej instancji wyjaśnił w piśmie z dnia (...) stycznia 2016 r. (zob. k. 25 akt sądowych), że doręczenie dokonane w maju 2015 r. dotyczyło opisanej wyżej decyzji, natomiast przesyłka z czerwca 2015 r. odnosi się do jej ponownej, dodatkowej wysyłki. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że trafnie co do zasady zauważyło Kolegium, iż znaczenie w sprawie może mieć próba doręczenia decyzji dokonana w maju 2015 r. Prawidłowo zrealizowana próba doręczenia na adres zamieszkania adresata decyzji może bowiem powodować skutek prawny doręczenia i to nawet wtedy, gdy nieobecny adresat takiej przesyłki faktycznie nie otrzymał (zob. regulacje przedstawione niżej). Kolegium błędnie jednak przyjęło, że spełnione zostały warunki takiego, tzw. zastępczego doręczenia. Zgodnie z art. 44 K.p.a., w odniesieniu do przesyłek doręczanych przez pocztę, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (to jest przez doręczenie adresatowi, albo w przypadku jego nieobecności – dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a.). W takim przypadku "zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata" (art. 44 § 2 K.p.a.). Wreszcie w myśl art. 44 § 3 i 4 K.p.a. "w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia", natomiast "doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy". W świetle wskazanych regulacji nie budzi wątpliwości, że adresat pisma musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym. W orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że fakt prawidłowego wykonania czynności pozwalających na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego powinien być odnotowany w aktach administracyjnych. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten podkreślił, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Jednakże samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 K.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 K.p.a. Jeżeli organ poweźmie wątpliwość, czy osoba doręczająca przesyłkę wypełniła wymagane prawem czynności (z uwagi na brak lub pozostawienie niepełnej adnotacji przez doręczyciela), powinien zwrócić się do operatora o stosowne wyjaśnienia (tak: wyrok z dnia 5 kwietnia 2007 r., I OSK 1084/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Można w tym miejscu dodać, że podobny pogląd wyrażono także w wielu innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob.: postanowienie z dnia 27 lutego 2013 r., II GSK 2006/12; wyrok z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 406/13 oraz postanowienie z dnia 8 sierpnia 2014 r., II OZ 751/14 wraz z powołanym tam orzecznictwem, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienne stanowisko, to jest że sama adnotacja o awizowaniu jest wystarczająca do uznania skutku z art. 44 K.p.a., wyrażono jedynie w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r., II GSK 860/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl); jednakże Sąd w niniejszym składzie poglądu przedstawionego w tym ostatnim orzeczeniu nie podziela. W sprawie administracyjnej objętej skargą nie można ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy C. K. (niezależnie od tego, czy w tym czasie przebywał w miejscu zamieszkania, czy nie) został powiadomiony o próbie doręczenia mu przesyłki. Na kopercie zawierającej przesyłkę (...) oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma adnotacji listonosza o fakcie prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej (czy i gdzie pozostawiono awizo). Informacja jedynie o samym awizowaniu przesyłki nie jest wystarczająca i nie daje podstawy do czynienia domniemania, że doręczenie było zgodne z prawem i spełniało warunki z art. 44 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, bez uzupełnienia materiału dowodowego (polegającego na pozyskaniu od operatora pocztowego odpowiednich informacji) Kolegium nie mogło przyjąć fikcji doręczenia decyzji z dnia (...) kwietnia 2015 r. w trybie zastępczym określonym w art. 44 K.p.a. Ponownie badając kwestię dochowania terminu do wniesienia odwołania Kolegium powinno w pierwszej kolejności sprawdzić czy zachowane zostały wymogi doręczenia zastępczego określone w art. 44 K.p.a. Jeżeli próba doręczenia dokonana w maju 2015 r. okazałaby się próbą, która nie spełniała warunków z art. 44 K.p.a., bądź spełnienia warunków tych nie będzie można zweryfikować, to wówczas należy przyjąć, iż doręczenie decyzji z dnia (...) kwietnia 2015 r. nastąpiło (...) czerwca 2015 r., kiedy to decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. doręczono C. K. na jego adres i odebrała ją M. K. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.