II OZ 751/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 103/14 przywracające termin do wniesienia skargi w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 103/14 przywrócił A. Z. termin do wniesienia skargi na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazał, że ww. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda P. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. Z. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o jego wymeldowaniu z pobytu stałego. Postanowienie to zostało wysłane na podany adres korespondencyjny: A. Z. [...] skr. pocztowa nr [...], [...]. Przesyłka, mimo dwukrotnego awizowania nie została odebrana i w związku z tym zwrócona do organu. W dniu 4 stycznia 2014 r. A. Z., za pośrednictwem organu, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Wojewody P. Jednoczenie skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Odnośnie wniosku o przywrócenie terminu wskazał, że w okresie od sierpnia do grudnia 2013 r. nie otrzymywał do swojej skrytki pocztowej informacji dotyczących listów poleconych (awiz). W tej sprawie złożył reklamację do urzędu pocztowego ale nie uzyskał jeszcze odpowiedzi. Zaznaczył, że w dniu 6 grudnia 2013 r. złożył do Wojewody P. prośbę o udzielenie informacji dotyczącej jego odwołania i dopiero w dniu 29 grudnia 2013 r. - po otrzymaniu odpowiedzi - dowiedział się, że zostało wydane zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi musi mieć ocena prawidłowości doręczenia zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na okoliczności sprawy nie można bowiem z całą pewnością przyjąć, że nastąpiło ono w dniu wskazanym przez organ, tj. 31 października 2013 r. w drodze doręczenia zastępczego. W zakresie procedury doręczeń w tym trybie decydujące znaczenie mają regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Mianowicie, przepis art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a." stanowi: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przesłankami skuteczności doręczenia w tym trybie są: przechowywanie pisma przez określony czas w palcówce pocztowej, oraz umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej, oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. Tylko w przypadku zachowania tych przesłanek następuje skutek prawny doręczenia w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Zagadnienie prawidłowego doręczenia ma bardzo duże znaczenie w postępowaniu przed organami administracyjnymi, gdyż wielokrotnie przesądza o możliwości dochodzenia przez strony ich praw. Stąd też podkreśla się w orzecznictwie konieczność bardzo ścisłego przestrzegania przepisów w tym zakresie, nawet jak ma to znamiona znacznego formalizmu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1761/11, LEX nr 965116). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wątpliwości budzi sposób awizowania przesyłki, a w konsekwencji fakt pozostawienia przez doręczyciela zawiadomienia (awiza) w skrytce pocztowej. Na kopercie, w której przesłano postanowienie, znajduje się informacja o awizowaniu z pieczątką z dnia 17 października 2013 r. – prawdopodobnie z parafą doręczyciela; ponadto znajduje się pieczątka "powtórne zawiadomienie" z parafą oraz pieczęcią z datą 25 października 2013 r., a także pieczątka "zwrot nie podjęto w terminie" z parafą i stemplem z datą 4 listopada 2013 r. Brak natomiast informacji czy i gdzie pozostawiono awiza. Skoro przesyłka była kierowana na adres skrytki pocztowej, to zawiadomienie zawierające informację o terminie i miejscu możliwości odbioru pisma winno zostać umieszczone w skrytce pocztowej. W orzecznictwie pozostaje wciąż aktualny pogląd, że doręczyciel jest zobowiązany do podania gdzie pozostawił zawiadomienie. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotowanie na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru wyłącznie informacji o awizowaniu, bez wskazania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a., a to z kolei nie pozwala na uznanie prawnej skuteczności takiego doręczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1582/12, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w pełni podzielił powyższe poglądy, dlatego nie można uznać, że w przypadku doręczenia zaskarżonego postanowienia zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 44 k.p.a. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że faktycznie skarżący nie odbierał korespondencji kierowanej na skrytkę pocztową. Przesyłki były zwracane do organu z adnotacjami, że nie odebrano w terminie. Mogłoby to potwierdzać twierdzenia skarżącego o niepozostawianiu awiz, zawarte w przedmiotowym wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Skarżący pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. zwrócił się do organu odwoławczego, w którym prosił o informacje dotyczące jego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. W odpowiedzi z dnia 13 grudnia 2013 r. (doręczonej w dniu 29 grudnia 2013 r. – data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. - k. 113 akt administracyjnych) Wojewoda P. wskazał m.in., że dnia [...] października 2013 r. wydał zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie kierował się dyrektywą wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1761/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. W orzeczeniu tym wyrażony został także pogląd, że niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji), może być uznane przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej bez potrzeby powtórnego prawidłowego doręczania pisma. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi i na podstawie art. 86 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Na powyższe postanowienie uczestniczka postępowania – S. Z. wniosła zażalenie, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez odmowę przywrócenia skarżącemu A. Z. terminu do wniesienia skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestniczka podniosła, że Sąd I instancji nie wskazał podstawy prawnej do stwierdzenia, że brak informacji umieszczonej przez doręczyciela czy i gdzie pozostawiono awiza stanowi naruszenie przepisów regulujących doręczanie i awizowanie przesyłek przez operatora pocztowego, a tym samym, że brak taki stanowi naruszenie procedury administracyjnej odnośnie zastępczego doręczania pism w postępowaniu administracyjnym i w efekcie niweczy skuteczność doręczenia zastępczego. Brak jest aktu wykonawczego, tak jak ma to miejsce w postępowaniu cywilnym czy karnym, szczegółowo regulującego zasady awizowania przesyłek i obowiązków doręczycieli w przypadku konieczności pozostawienia awiza. W szczególności Sąd nie wskazał żadnego przepisu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe czy też regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych przez Pocztę Polską S.A., z którego ów obowiązek by wynikał. Jedynym przepisem powszechnie obowiązującego prawa w zakresie awizowania przesyłek w postępowaniu administracyjnym jest przepis art. 44 § 2 k.p.a. Sąd bezpodstawnie przyjął, iż doręczyciel pocztowy nie pozostawił awiza w skrytce pocztowej dlatego, iż stosownej adnotacji nie umieścił na kopercie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Zgodnie zaś z art. 87 § 1 i 2 p.p.s.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu uprawdopodobniając jednocześnie okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu stanowi konieczną i podstawową przesłankę przywrócenia terminu. Powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swe interesy. W niniejszej sprawie nie sposób zgodzić się z argumentacją zażalenia, kwestionującą dokonaną przez Sąd I instancji ocenę prawidłowości doręczenia postanowienia organu. Doręczenie zastępcze unormowane w art. 44 k.p.a. dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Przyjęcie fikcji prawnej doręczenia może zatem mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i z tego względu nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. W orzecznictwie wskazuje się, iż samo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma (zwrotnym potwierdzeniu odbioru) stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do stwierdzenia, iż zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego, ponieważ z powyższych dokumentów wynikać musi, że doręczyciel dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (tak wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. I OSK 528/05, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1911/07; por. też wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 września 2006 r., sygn. II SA/Wa 1070/06; z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. VI SA/Wa 77/07 oraz wyrok z dnia 25 maja 2007 r., sygn. V SA/Wa 417/07). W niniejszej sprawie nie zostało to uczynione. Na kopercie, w której przesłano postanowienie, znajduje się informacja o awizowaniu z pieczątką z datą 17 października 2013 r. opatrzona parafą, pieczątka "powtórne zawiadomienie" z parafą oraz pieczęcią z datą 25 października 2013 r., a także pieczątka "zwrot nie podjęto w terminie" z parafą i stemplem z datą 4 listopada 2013 r. Brak jest natomiast informacji o pozostawieniu we wskazanej skrytce pocztowej zawiadomienia o nadejściu przesyłki. Z akt sprawy jednoznacznie musi wynikać, gdzie zawiadomienie zostało umieszczone, ponieważ jest to jeden z elementów, którego spełnienie wraz z pozostałymi przesłankami wymienionymi w art. 44 k.p.a. przesądza o prawnej skuteczności instytucji tam uregulowanej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. I SA/Op 314/07). Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że skarżący nie odbierał przesyłek kierowanych na skrytkę pocztową. Przesyłki były zwracane do organu z adnotacjami, że nie odebrano ich w terminie. Ponadto, należy zauważyć, że skarżący podjął czynności mające na celu uzyskanie informacji dotyczących jego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r., wystosowując w dniu 6 grudnia 2013 r. pismo do organu odwoławczego. W okolicznościach niniejszej sprawy należało zatem dać wiarę twierdzeniom skarżącego o niepozostawianiu awiz w skrytce pocztowej. Z powyższych względów należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, co uzasadniało przywrócenie terminu do dokonania tej czynności w świetle art. 86 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.