II SA/Po 105/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w P na rozprawie w dniu 03 września 2008 r. sprawy ze skarg J.P.Ł., J.K., R.K., J.N. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargi /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska W dniu 11 lipca 2006 r. Rada Miasta Poznania na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. oraz w związku z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), u.p.z.p. podjęła uchwałę nr XCIX/1121/IV/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ulica Nowa Naramowicka - część południowa" w Poznaniu. W dniu 17 sierpnia 2006r. Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PN.II-2.0911-413/06 orzekł nieważność przedmiotowej uchwały. Rada Miasta Poznania zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Po 637/06, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 466/07, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Wojewoda Wielkopolski opublikował powyższą uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 lipca 2007r. NR 113, poz. 2639. Pismem z dnia [...] J. P. Ł. za pośrednictwem swojego pełnomocnika, wezwał Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszenia interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości lokalowej , jakie nastąpiło wskutek uchwalenia i wejścia w życie uchwały nr XCIX/1121/IV/2006 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ulica Nowa Naramowicka - część południowa" w Poznaniu. W analogiczny sposób, za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika, wezwania Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości lokalowych , złożyli: - pismem z dnia [...] J. N., - pismem z dnia [...] J. K., - pismem z dnia [...] R. K. W przedmiotowych pismach wyrażono pogląd, iż plan miejscowy jest aktem regulacyjnym ustalającym przeznaczenie terenów w taki sposób, by było ono zgodne z potrzebami realizacji potrzeb gospodarczych właścicieli nieruchomości, a jednocześnie nie naruszało wartości tego terenu chronionymi przepisami odrębnymi. Ustalenia planu powinny pozwolić na ustalenie sposobu użytkowania obszaru objętego tym planem oraz wpływu tego użytkowania na tereny sąsiednie. W wezwaniu podniesiono, że lokalizacja przewidzianej planem inwestycji uniemożliwi wzywającym na swobodne korzystanie z nieruchomości w zakresie przewidzianym w art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż są oni właścicielami nieruchomości lokalowych, których społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Przecięcie osiedla przez wyznaczoną w planie drogę główną [...] o dużym natężeniu ruchu kołowego uniemożliwi spokojne korzystanie z części nieruchomości lokalowych, położonych w zasięgu planu jak i tych, które położone są poza nim, ale sąsiadują z nieruchomościami objętymi planem. Analiza hałasu na obszarze przylegającym do planowanej drogi [...] wykazała, iż powstanie ponadnormatywny hałas, a plan nie przewiduje w ogóle zastosowania ekranów akustycznych, co było przedmiotem wielu uwag zgłoszonych do projektu. Zastosowanie środka ochrony w postaci ograniczenia prędkości i położenie tzw. cichych nawierzchni jezdni jest rozwiązaniem niedoskonałym. Obniżenie jakości życia na omawianym terenie spowoduje znaczny spadek wartości nieruchomości lokalowych. Ostatecznie wywiedziono, że Rada Miasta w sposób ewidentny i rażący naruszyła interes prawny składających wezwanie poprzez nadmierne ograniczenie swobody wykonywania prawa własności nieruchomości i jednocześnie niezastosowanie praktycznie żadnych środków ochronnych, które umożliwiłyby korzystanie z przysługujących im uprawnień. W odpowiedzi na powyższe wezwania Zastępca Prezydenta Miasta Poznania pismem z dnia [...] i następnymi z dnia [...] oraz z dnia [...] o analogicznej treści wyjaśnił, iż podniesione w wezwaniach argumenty są bezzasadne, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisami prawa administracyjnego, które kształtują granice prawa własności. Organ podkreślił, że w planie miejscowym ustalono środki ochrony akustycznej dla istniejącej zabudowy możliwe do realizacji pod względem technicznym i prawnym, tj. możliwe do regulacji planem miejscowym. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że wzywający mieli świadomość planowanego przebiegu ulicy [...], co miało miejsce jeszcze w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m. Poznania, a mimo to zlokalizowano wzdłuż planowanej ulicy wiele budynków mieszkalnych ignorując wówczas ustalenia obowiązującego Planu Ogólnego poprzez niezapewnienie komfortu akustycznego w ich otoczeniu, nie zastosowano materiałów i rozwiązań o odpowiedniej izolacyjności akustycznej. Skargę na uchwałę nr XCIX/1121/IV/2006 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ulica Nowa Naramowicka - część południowa" w Poznaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli : – pismem z dnia [...] J. P. Ł., którą to sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Po 105/08; – pismem z dnia [...] J. N., którą to sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Po 292/08; – pismem z dnia [...] J. K., którą to sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Po 294/08; – pismem z dnia [...] R. K., którą to sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Po 333/08. Sprawy o sygn. akt: II SA/Po 292/08, II SA/Po 294/08, II SA/Po 333/08 zostały połączone ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 105/08 i były dalej prowadzone pod ostatnio wymienioną sygnaturą. J. P. Ł., J. N. są właścicielami nieruchomości lokalowych położonych w granicach planu. Nieruchomości J. K., R. K. położone są poza obszarem spornego planu. We wszystkich wymienionych skargach zarzucono, iż powyżej wskazana uchwała narusza: 1. art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności, 2. art. 140 KC poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie w całości uchwały nr XCIX/1121/IV/2006 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ulica Nowa Naramowicka - część południowa" w Poznaniu, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniach wszystkich skarg podniesiono, iż zaskarżona uchwała narusza interesy prawne skarżących, bowiem przyjęte w uchwale rozwiązania komunikacyjne obszaru objętego planem w sposób bezpośredni wpływają na sferę praw i obowiązków skarżących. W skargach zwrócono uwagę na to, że spośród 44 złożonych w ustawowym terminie uwag do projektu planu Prezydent Miasta [...] uwzględnił w całości 1 uwagę, a częściowo 4 uwagi. Podkreślono, iż podstawowym elementem planu jest wyznaczenie terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym ma być planowana ulica klasy G - główna, to jest ulica [...] (oznaczona w planie numerem [...]) o parametrach ulicy [...]. Zdaniem skarżących budowa ulicy tej klasy nie może pozostawać bez wpływu na realizację przysługujących im atrybutów własności wynikających z art. 140 kodeksu cywilnego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości lokalowych. Czynnikami uniemożliwiającymi lub znacznie utrudniającymi ich realizację są silne oddziaływania akustyczne czy immisje spalin samochodowych. W odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] wskazano, że przecięcie osiedla mieszkaniowego drogą główną o dużym natężeniu ruchu kołowego uniemożliwi spokojne korzystanie z części nieruchomości lokalowych położonych na tych działkach. Co do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]oraz [...] i [...] położonych w obrębie [...] zauważono, iż wprawdzie nieruchomości te nie są objęte ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego, niemniej ustalenia te mają bezpośredni wpływ na ich uprawnienia wynikające z prawa własności tych nieruchomości, bowiem działki sąsiadują z nieruchomościami objętymi planem. Podkreślono, iż wzdłuż zachodniej granicy terenu objętego planem miejscowym, a tym samym wzdłuż wschodniej granicy powyższych nieruchomości, wyznaczone zostały tereny komunikacji pod realizację dróg publicznych klasy głównej, a ponadto ustalenia planu przewidują możliwość lokalizacji na tym terenie urządzeń infrastruktury technicznej, trasy tramwajowej, zatok autobusowych, miejsc postojowych, chodników i dróg rowerowych. W ocenie skarżących już z pkt [...] uzasadnienia uchwały wynika, iż planowana ulica spowoduje pogorszenie warunków akustycznych na sąsiednich terenach, także tych, które nie są objęte planem, z istniejącą zabudową mieszkaniową. Podkreślono, iż wykazano w trakcie procesu planistycznego, że szacowane natężenie ruchu spowoduje powstanie ponadnormatywnego hałasu, przy czym plan nie przewiduje w ogóle zastosowania ekranów akustycznych, co było przedmiotem wielu złożonych uwag do projektu, a jedynym środkiem ochrony zgodnie z planem ma być zastosowanie ograniczeń prędkości ruchu oraz tzw. cichych nawierzchni jezdni. Zdaniem skarżących przyjęte w planie rozwiązania pozostają w sprzeczności z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania, wynikającego z uchwały Rady Miasta Poznania nr XXVII/276/III/1999r. z dnia 23 listopada 1999r. oraz uchwały nr XXV/171/IV/2003 z dnia 10 lipca 2003r. zmieniającej studium. W części opisowej tego studium przewidziano bowiem, że wzdłuż budowanej ulicy [...] mają w trzeciej kolejności powstać ekrany akustyczne (str. [...] części opisowej), poza tym zaś studium w ogóle nie przewiduje wśród rozwiązań przeciwhałasowych tzw. cichych nawierzchni jezdni, które wprowadza dla projektowanej ulicy skarżona uchwała Rady Miasta Poznania. Skarżący podkreślili, iż Rada Miasta zdaje się mieć świadomość niedoskonałości przyjętego rozwiązania, na co wskazuje uzasadnienie uchwały, w którym stwierdzono, ze względów technicznych nie jest możliwe użycie ekranów "koniecznych dla uzyskania wymaganej skuteczności tłumienia hałasu". W ich ocenie Rada Miasta w ten sposób przyznaje, iż projektowana inwestycja nie zakłada zabezpieczeń, które uchroniłoby mieszkańców przed dźwiękami przekraczającymi dopuszczalny poziom hałasu w porze dnia i nocy na obszarze oddziaływania projektowanej drogi [...]. Takie rozwiązanie stanowi naruszenie treści art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., która nakłada na organ obowiązek uwzględnienia przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zaskarżona uchwała nie uwzględnia faktu, że niektóre budynki położone przy planowanej ulicy Nowej Naramowickiej zostały zaprojektowane przy uwzględnieniu ich lokalizacji w dużej odległości od źródeł drgań, a źródłem takim może być projektowana ulica główna o dużym natężeniu ruchu, również pojazdów o wysokim tonażu. Powołując się na wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. prawo każdego do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych podniesiono, iż nie uwzględniono uwag przedstawionych przez skarżących, ani wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co pozbawiło skarżących możliwości ochrony interesu prawnego w trakcie postępowania administracyjnego. Skarżący wskazali na niekonsekwentne użycie w załączniku do skarżonej uchwały oznaczenia graficznego obszaru negatywnego oddziaływania hałasu samochodowego na środowisko. Oznaczenie to zostało umieszczone na terenach przylegających do wytyczonej drogi [...] po jej wschodniej stronie, a dotyczy terenów przeznaczonych pod usługi i budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, oznaczonych na planie symbolami: 30U, 29U, 27U, 18MW, 17U oraz 5MW. Takiego negatywnego oddziaływania nie stwierdzono natomiast na terenach przeznaczonych pod budownictwo usługowe i mieszkaniowe wielorodzinne oznaczonych symbolami 14MW, 11MW/U, 9MN i 8U, które analogicznie, jak powyższe przylegają do wytyczonej drogi [...]. Wyrażono przypuszczenie, iż jest to błąd projektodawcy, bowiem z § [...] skarżonej uchwały wynika, że rozwiązania techniczne jezdni ograniczające emisję hałasu samochodowego do środowiska mają być stosowane na całej długości projektowanej ulicy, a nie tylko na odcinku drogi, do którego przylegają nieruchomości oznaczone na załączniku symbolami 14MW, 11MW/U, 9MN i 8U. Ponadto na rysunku planu na terenie oznaczonym symbolem KD-Z.1 została wytyczona ścieżka rowerowa, która nie została ujęta w ustaleniach planu w § [...] w tabeli opisującej elementy infrastruktury transportowej dla drogi KD-Z.1, co jest naruszeniem § 8 ust. 2 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Zakwestionowaniu uległo także sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:[...], podczas gdy art. 16 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż plan miejscowy powinien zostać sporządzony w skali 1:1000, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Wobec tego sporządzenie planu w skali 1:2000wymagało informacji o powodach wyboru takiej skali w uzasadnieniu uchwały, co nie zostało wykonane. W ocenie skarżących budowa nowej drogi przebiegającej praktycznie środkiem osiedla mieszkaniowego nie tylko pogorszy standard życia mieszkańców, ale może mieć również znaczący wpływ na problem ochrony środowiska w najbliższym sąsiedztwie obszaru objętego planem. Zgodnie ze studium planowane jest wyznaczenie otuliny rezerwatu [...] znajdującego się w sąsiedztwie projektowanej drogi głównej. Rejon ulicy [...] znajduje się w projektowanej otulinie rezerwatu, a w studium w części tekstowej stwierdza się, że dla ochrony tego rezerwatu konieczne jest nielokalizowanie funkcji generujących ruch osób i pojazdów w kierunku rezerwatu oraz zakaz lokalizowania elementów liniowych. W ocenie skarżących umiejscowienie w tym rejonie drogi głównej można uznać za sprzeczne z ustaleniami studium oraz za niezgodne z normą art. 1 ust. 2 pkt 3, która zakłada konieczność uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem pełnomocnika projektowana droga główna w praktyce podzieli istniejące osiedle mieszkaniowe o ukształtowanym ładzie architektonicznym, który tworzy harmonijną całość, na dwie części, co pozostaje w sprzeczności z nakazem uwzględnienia ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, wyrażonym w art. 1 ust. 2 pkt 1-2 powołanej ustawy. Ponadto skarżący podnieśli, iż błędnie zostały wyznaczone granice planu miejscowego, co doprowadziło do niedopuszczalnego zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli w zależności od tego, czy ich nieruchomość znalazła się w obrębie, czy też poza planem miejscowym. Granicami planu, ze względu na stopień oddziaływania inwestycji, należało objąć także nieruchomości położone przy drodze KD-G.1 od jej strony zachodniej. W przedstawionym stanie faktycznym interes prawny właścicieli nieruchomości położonych po dwóch stronach projektowanej drogi głównej podlegałby różnemu zakresowi ochrony, co jest najbardziej widoczne w zakresie możliwości skorzystania z roszczenia wynikającego z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. w razie sprzedaży nieruchomości. Powołując się na brzmienie art. 37 ust. 1 powołanej ustawy podniesiono, iż w nie będzie możliwe dochodzenie odszkodowania, jeżeli nieruchomość położona jest poza obszarem planu, którego uregulowania wpływają na obniżenie jej wartości. W ocenie skarżących przez określenie kształtu granic organ może doprowadzić do niczym nieuzasadnionego pokrzywdzenia właścicieli nieruchomości, które znalazły się poza granicami planu, ale na które planowana inwestycja bezpośrednio wpływa, jak to stało się w omawianym przypadku, co pozostaje w jawnej sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Podkreślono, iż obniżenie jakości życia na omawianym terenie spowoduje znaczny spadek wartości nieruchomości lokalowych jego mocodawców. W podsumowaniu uzasadnień złożonych skarg skarżący stwierdzili, iż Rada Miasta w sposób ewidentny i rażący naruszyła ich interes prawny poprzez nadmierne ograniczenie swobody wykonywania prawa własności nieruchomości i jednocześnie niezastosowanie praktycznie żadnych środków ochronnych, które umożliwiłyby korzystanie z przysługujących im uprawnień. Rada Miasta Poznania w odpowiedziach: z dnia [...] na skargę J. P. Ł., z dnia [...] na skargę J. N., z dnia [...] na skargę J. K. i z dnia [...] na skargę R. K. wniosła o oddalenie skarg w całości, jako bezzasadnych oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania. Odnośnie zarzutów skarg dotyczących naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. organ wskazał, iż przedmiotowa uchwała przesądzając o przeznaczeniu poszczególnych terenów ustala zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym dla terenu KD-G.1, co znalazło swój wyraz w § 11 ust. 2 uchwały. Pojęcie ładu przestrzennego wyrażone w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest pojęciem niedookreślonym, wymagającym interpretacji dla konkretnego przypadku na podstawie wiedzy pozaprawnej - głównie urbanistycznej. Zatrudnieni w jednostce sporządzającej od 15 lat plany miejscowe specjaliści, w tym uprawnieni urbaniści, architekci, inżynierowie i prawnicy zajmujący się od wielu lat niniejszą problematyką, dają rękojmię właściwej interpretacji powyższego pojęcia stosując odpowiednie merytorycznie rozwiązania planistyczne, w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych. Zdaniem organu skarżący nie wyjaśnili w jaki sposób poprzez ewentualne naruszenie ładu przestrzennego i walorów architektoniczno-krajobrazowych "uniemożliwiono im korzystanie z prawa własności". W odpowiedzi na zarzut skarg dotyczących naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. organ stwierdził, iż plan miejscowy nie narusza wymagań ochrony środowiska. Przebieg projektowanej ulicy określony został w studium, z którym ustalenia planu są zgodne. Co się tyczy utworzenia otuliny rezerwatu "[...]" organ zauważył, iż wprawdzie w studium przewidziano jej utworzenie, jednak otulina ta nigdy nie powstała - działania w celu jej utworzenia podjąć może jedynie Wojewódzki Konserwator Przyrody, a zapisy studium dotyczące ochrony przedmiotowego terenu mogłyby znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdyby był znany zakres terytorialny otuliny. Ponadto organ powołał się na zapis w Prognozie oddziaływania na środowisko, iż walory rezerwatu "[...]" zostały niemal całkowicie utracone w wyniku oddziaływania warunków miejskich. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. organ stwierdził, iż odstąpiono od ustalania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ze względu na ich niewystępowanie, zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie określonych w ustawie postanowień. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. organ zauważył, iż dopiero na etapie projektu technicznego planowanej drogi zostaną wykonane ekspertyzy w celu zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych, których plan miejscowy nie przesądza. Ponadto skarżący mieli świadomość, że już w Miejscowym planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego zaplanowano przebieg ulicy [...], który został następnie przeniesiony do zapisów studium, co powinni byli wziąć pod uwagę przy budowie istniejących budynków. Organ nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 140 kc poprzez naruszenie prawa własności i sposobu jego wykonywania. Powołując się na treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zauważył, iż plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla ingerencji w prawo własności i jest podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść tego prawa na danym terenie. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo wyznaczania granic planu miejscowego według własnego uznania i zawsze (za wyjątkiem teoretycznej sytuacji objęcia planem terenu całej gminy) będą takie nieruchomości, które nie zostały tym planem objęte. Rada Miasta stwierdziła, iż bezzasadny jest zarzut o nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości, a skarżący nie wykazali, w jaki konkretny sposób plan miejscowy uniemożliwia korzystanie z prawa własności, zaś działki nr [...] obręb [...] nie znajdują się w liniach rozgraniczających teren pod drogę – ulicę [...]. W ocenie organu należy zastanowić się, czy zarzut ten nie sprowadza się do niezadowolenia tylko z faktu zaplanowania drogi w pobliżu nieruchomości skarżących, do czego gmina miała prawo. Organ podkreślił, iż w planie zastosowano środki ochrony akustycznej możliwe do realizacji pod względem technicznym, a nie ma możliwości zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w obrębie wielkiej aglomeracji miejskiej przy jednoczesnej eliminacji hałasu i obecności spalin w atmosferze. W odniesieniu do zarzutu niezgodności planu miejscowego z zapisami studium organ zauważył, iż ustawa nie wprowadza żadnych sankcji w przypadku podejmowania przez organy gminy działań sprzecznych z zasadami polityki przestrzennej przyjętymi w uchwalanym studium, a jedynym ustawowy mechanizm dostosowania działań realizacyjnych do ustaleń studium przejawia się w obowiązku zgodności planów miejscowych ze studium. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym. Zgodność ta powinna polegać uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w studium. Plan jest bowiem narzędziem do realizacji celów określonych w studium, a "zgodność" planu miejscowego ze studium nie może oznaczać dokładnego odwzorowania i przepisania ustaleń ze studium do planu, czemu sprzeciwia się wykładnia celowościowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na zarzut odnoszący się do wyrysowania ścieżki rowerowej na rysunku planu na terenie oznaczonym symbolem KD-Z.1, która nie została ujęta w ustaleniach tekstu planu w § 11, organ stwierdził, iż zgodnie z ustaleniami planu na terenie KD-Z.1 istnieje możliwość realizacji drogi rowerowej, stanowiącej dla tego terenu przeznaczenie dopuszczalne, ale nie stanowi ona obowiązującego ustalenia planu, część tekstowa i graficzna są jednoznaczne. Pogląd ten podzielił już raz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 637/06). Organ zwrócił uwagę, iż w wyroku tym Sąd podzielił także argumentację Rady Miasta odnoszącą się do użycia oznaczenia graficznego (ukośnego czarnego szrafu) przedstawiającego obszary negatywnego oddziaływania hałasu samochodowego drogi KD-G.1. Ponadto organ zauważył, iż Sąd w powołanym wyroku również nie podzielił argumentacji Wojewody co do użycia skali 1:2000 do szczegółowego zaplanowania funkcji na terenie objętym planem - zdaniem organu przepisy ustawy nie wymagają umieszczenia w uzasadnieniu uchwały powodów wyboru skali mapy. Zdaniem organu skarżący nie wykazali również naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone podjęciem przedmiotowej uchwały. W ocenie organu stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Rada Miasta wskazała, iż naruszenie interesu prawnego skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi. Organ przywołał pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Ponadto powołał się na poglądy orzecznictwa, wskazujące, iż ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, na jakie powołują się skarżący, wiążą się wyłącznie z interesem faktycznym, a nie z interesem prawnym strony. W ocenie organu skarżący nie tylko nie dowiedli zasadności swoich zarzutów, ale również nie wykazali naruszenia interesu prawnego, co legitymowałoby ich do wniesienia skargi. Podsumowując organ podkreślił, iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (II SA/Po 637/06), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 466/07) rozpatrując sprawę w wyniku skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie dopatrzył się naruszeń prawa, a gdyby naruszono przepisy prawa Sąd orzekłby z pewnością na niekorzyść Rady Miasta [...] skarżącej wówczas rozstrzygnięcie nadzorcze. Uczestnicy G. O., W. W., B. B. na rozprawie dnia 3 września 2008 r. wnieśli o uwzględnienie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się niezasadne. Przystępując do ich kontroli badaniu podlegało na wstępie, czy spełnione zostały wymogi formalne ich wniesienia. I tak wszystkie poprzedzone zostały wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, jakie wymagane jest przepisem art.101 ust.1 u.s.g. Zachowane zostały terminy do ich wniesienia. W następnej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej powoduje bowiem konieczność oddalenia skargi(tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001/6/86 powołanym w: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o., Warszawa 2005, s. 227-228 oraz w: J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o., Warszawa 2006, s. 322). Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nazywanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przepis ten ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w ustawie szczególnej. Badając zasadność skargi na uchwałę organu gminy należy przede wszystkim odnieść się do art. 101 ust. 1 u.s.g. Niewątpliwie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosownie do treści powołanej ustawy może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, albowiem zgodnie z zacytowanym wyżej przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone podjętą przez organ gminy uchwałą, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu. W związku z takim brzmieniem przywołanego przepisu uznać należy, iż warunkiem skuteczności skargi złożonej w niniejszym trybie jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżoną uchwałą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest utrwalony już pogląd, iż źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (prawo materialne) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa), która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Skarżący w niniejszej sprawie musieli zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w momencie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny jest zatem kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. W tym miejscu warto szczególnie przywołać pogląd, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie ar. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (tak NSA w wyroku z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2; por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8). Powyższe prowadzi do wniosku, że interes prawny skarżącego powinien być bezpośredni, konkretny i realny, istniejący najpóźniej w chwili zaskarżenia uchwały (aktualny). W konsekwencji uznać należy, iż zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego, to jest wywołująca dla niego negatywne skutki prawne, jak np. zniesienie, ograniczenie czy uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482). Uchwała, która wprawdzie narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego (co w niniejszej sprawie nie ma miejsca), ale czyni to zgodnie z obowiązującym prawem, nie może być skutecznie zakwestionowana w postępowaniu sądowym w trybie skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. Trafnie Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargi zauważyła, iż podmioty wnoszące skargi, będące przedmiotem rozpoznania nie mają legitymacji do ich wniesienia ze względu na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1 utrzymuje zasadę samodzielności planistycznej, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może - pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa - samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli władztwa tego nie nadużywa (tak wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Kompetencję do ustalenia przeznaczenia terenów pod określone funkcje organ uchwałodawczy (rada gminy) nabywa właśnie na etapie uchwalenia nowego planu (por. wyrok NSA z 13.09.2005 r., sygn. akt II OSK 74/05, Lex nr 207929), a zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis art. 15 u.p.z.p. zawiera ustalenia, które określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie powyższe przepisy uzasadniają legitymację gminy do ustalenia przeznaczenia danego terenu gminu pod drogi publiczne w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę żaden przepis prawa materialnego, z którego skarżący mogliby wywodzić swój interes prawny, nie został naruszony poprzez podjęcie uchwały w sprawie spornego planu miejscowego. Wprawdzie nieruchomości lokalowe skarżących położone są na terenie objętym zaskarżoną uchwałą lub w bezpośrednim sąsiedztwie tego terenu, jednak wyznaczenie w tej uchwale części terenu objętego planem, jako terenu komunikacji, w tym ulicy klasy głównej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD-G.1, nie oddziałuje na wykonywanie przez skarżących prawa własności ich nieruchomości lokalowych w taki sposób, by naruszone zostały uprawnienia właścicielskie skarżących, co uzasadniałoby występowanie po ich stronie interesu prawnego warunkującego istnienie legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 u.s.g. Podkreślić należy, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2006 r. nr XCIX/1121/IV/2006 nie zmieniła przeznaczenia terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżących, to jest nie zmieniła przeznaczenia tych nieruchomości, które znajdują się na obszarze objętym planem miejscowym, jak i - co oczywiste - nie zmieniła przeznaczenia nieruchomości gruntowych, które znajdują się poza terenem objętym planem miejscowym. W ocenie Sądu nie można wskazać takiego uprawnienia związanego z własnością tych nieruchomości, które zostałoby istotnie ograniczone, czy wręcz wyłączone, przez uchwalony plan miejscowy. Stwierdzić należy, iż każdy ze skarżących (tak właściciel nieruchomości lokalowej położonej na terenie objętym planem, jak i znajdującej się poza zakresem planu) może swobodnie dysponować swoją nieruchomością i korzystać z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, które nie zostało zmienione zaskarżoną uchwałą. Uchwalenie planu miejscowego nie przesądza jeszcze o tym, czy rzeczywiście zostanie zrealizowane zamierzenie inwestycyjne w postaci drogi publicznej o planowanym przebiegu. Innymi słowy, wpływ inwestycji drogowej na sytuację prawną skarżących można rozważać dopiero w dość odległej przyszłości, po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę drogi i po oddaniu tejże drogi do użytku. Wniosek taki jest uprawniony ze względu na to, że ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżący upatrują w intensywnym ruchu samochodowym na drodze planowanej w sąsiedztwie ich nieruchomości lokalowych, skutkującym wzrostem hałasu i innymi uciążliwościami (emisja spalin, drgania). Zatem co najwyżej dopiero przyszłe rozstrzygnięcia dotyczące inwestycji (konkretne rozwiązania projektu drogi, finalna realizacja inwestycji) mogą wpływać na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności. Rozstrzygnięcia te, jako należące do innych (dalszych) etapów procesu inwestycyjnego, będą mogły być kwestionowane przez strony postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy, II SA/Bd 549/07, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na obecnym etapie skarżący wykazują co najwyżej interes faktyczny. W tym miejscu trzeba także zauważyć, iż różny jest zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu planistycznym i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zabezpieczenia przed szkodliwym oddziaływaniem planowanej inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi - przed nadmiernym hałasem, drganiami, spalinami będą szczegółowo badane na etapie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi ochronę przed hałasem i drganiami (ust. 1 pkt 1 lit. e) oraz poszanowanie, występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (ust. 1 pkt 9), a użytkowanie obiektu musi być zgodne między innymi z wymaganiami ochrony środowiska (ust. 2). Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżący będą mieli możliwość ochrony swoich interesów przed nadmiernym hałasem, spalinami i drganiami w dalszych etapach procesu inwestycyjnego, jeżeli ich nieruchomości będą znajdowały się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (drogi). Jak już wyżej podkreślono, źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie skarżący istnienia takiego interesu prawnego się nie wykazali. W istocie, zaskarżona uchwała w żaden sposób nie dotykała bezpośrednio prawnie chronionych interesów skarżących, którzy powoływali się wyłącznie na potencjalne zagrożenie ich interesu prawnego w przyszłości. Czynienie hipotetycznych założeń nie jest wystarczające do dochodzenia prawa na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaznaczyć należy, że przynależność skarżących do wspólnoty gminnej nie jest również wystarczającą podstawą do skorzystania z ochrony przewidzianej tym przepisem. Skoro zatem skarżący nie wykazali, by uchwała będąca przedmiotem ich skarg naruszała w chwili ich wniesienia interes prawny skarżących w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 skutkować musiało to oddaleniem wniesionych do tut. Sądu skarg. Stwierdzenie braku legitymacji skarżących wykluczało badanie merytorycznych zarzutów ich skarg (por. wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 433/07, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że zdaniem Sądu skarżona uchwała nie pozostawała w sprzeczności z normami prawa, tak z regulacjami zawartymi w cytowanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z zawartymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska, z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu. Wątpliwości Sądu nie budziła legalność procedury planistycznej, zapewniony został udział społeczeństwa, także poprzez stosowne publikacje na stronie internetowej Urzędu Gminy. Sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko projektu planu, odpowiadająca wymogom art. 41 ust. 2 cyt. ustawy ochronie środowiska oraz opracowanie ekofizjograficzne w myśl art. 72 ust. 5 i 6 tejże samej ustawy. W szczególności zaś postanowienia uchwały odpowiadały ustaleniom obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Przewidziane w spornym planie zagospodarowanie, w tym przebieg ulicy [...] nie odbiegało od ustaleń studium w tym względzie. Kwestia zgodności spornego planu ze studium była już ponadto przedmiotem badania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jakie toczyło się przed tut. Sądem w sprawie o sygn. IISA/Po 637/06. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r. uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznający sprawę o wskazanej sygnaturze nie podzielił zarzutów zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego co do sprzeczności planu ze studium. W poprzednio prowadzonym postępowaniu Sąd uznał także za dopuszczalne oznaczenie w części graficznej planu czarnym szrafem obszaru ponadnormatywnego oddziaływania hałasu wyłącznie na tych terenach, gdzie linii i wysokości zabudowy nie można było dostosować w sposób umożliwiający zapewnienie wymaganego komfortu akustycznego dla istniejącej i planowanej zabudowy. Na terenach tych nie zlokalizowano nowej funkcji mieszkaniowej. Sąd ten nie dopatrzył się także niezgodności pomiędzy częścią graficzną i tekstową planu w zakresie dotyczącym wrysowanej ścieżki rowerowej na terenie KD- Z1, obejmującym ulicę Stoińskiego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2006r. wywiedziono także, że w istocie w § 11 planu dla terenu KD-Z1 (planowana ulica Stoińskiego) ustalono przeznaczenie podstawowe oraz przeznaczenie dopuszczalne. Droga rowerowa nie została zapisana jako ustalenie obowiązujące. Przywołano § 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi że projekt rysunku planu w razie potrzeby winien zawierać oznaczenie elementów nie będących ustaleniami planu. Stąd przyjąć należało zdaniem tego Sądu, że rysunek planu ilustruje jedynie możliwość realizacji drogi rowerowej, droga ta stanowi dla tego terenu przeznaczenie dopuszczalne. Nie stanowiąc obowiązującego ustalenia planu. Opisany wyrok był przedmiotem kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który dnia 26 czerwca 2007 r. oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wywiódł, iż w świetle obowiązujących przepisów za dopuszczalny uznać należy zakres miejscowego planu, który może być tworzony dla mniejszych terenów aniżeli obszar gminy. Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę na sprzeczność spornego planu ze studium w żadnym razie nie mógł wskazywać fakt nie zamieszczenia w postanowieniach planu zapisów co do zastosowania wzdłuż ulicy [...] ekranów przeciw hałasowych. Urządzenia te są jednym z możliwych rozwiązań technicznych warunkujących spełnienie wymagań kryteriów akustycznych wzdłuż dróg i ulic, na które wskazuje studium. Wynika z niego, że do działań lokalnie ograniczających uciążliwość akustyczną obok ekranów należą również przewidziane w planie okna dźwiękoszczelne oraz zieleń izolacyjna. Wybór jednego z dopuszczonych alternatywnie przez studium rozwiązań nie staje naprzeciw zasadzie niesprzeczności planu ze studium. Podkreślenia wymaga, że spełnienie technicznych wymogów przyszłego przedsięwzięcia w zakresie dochowania szczegółowym kryteriom akustycznym podlegać będzie badaniu na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, gdzie określone zostaną konieczne rozwiązania techniczne. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę nie stanowiło naruszenia art. 16 u.p.z.p. sporządzenie niniejszego planu na mapie w skali 1: 2000. Wskazany przepis dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach stosowanie w przypadku planu map o takiej skali. Wskazać w tym miejscu należało, na postanowienia § 6 cyt. rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że w przypadku projektu rysunku planu dla inwestycji liniowych dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. W niniejszej sprawie zaś przedmiotem ustaleń w większej części jest projektowana droga główna [...]. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., orzeczeń należało jak w sentencji. A. Łaskarzewska B. Drzazga M. Kwiecińska MK