II SA/Po 1121/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2013 r., SKO-ŚR-4189/178/2013 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie (dalej powoływane jako "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania K.M. od decyzji Prezydenta Miasta Konina (dalej powoływanego jako "Prezydent") z dnia 8 lipca 2013 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem W.M. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Dnia 25 czerwca 2013 r. K.M. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Koninie wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W.M.. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o niepełnosprawności w Koninie z dnia 28 marca 2012 r., [...], w którym stwierdzono u W.M. znaczący stopień niepełnosprawności. K.M. przedłożyła też, m.in. decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w Koninie z dnia 11 lipca 2012 r., [...], którą pozbawiono ją statusu osoby bezrobotnej z dniem 14 lutego 2013 r. Z akt wynika także, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (uchylającą odmowną decyzję pierwszej instancji i rozstrzygającą sprawę merytorycznie) z dnia 29 czerwca 2012 r., [...] przyznano K.M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem W.M. na okres od dnia 14 lutego 2012 r. do dnia 29 lutego 2012 r. w kwocie 277,40 zł oraz od dnia 1 marca 2012 r. do dnia 21 marca 2014 r. w wysokości 520 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. Prezydent, powołując się na art. 5 ust. 2, art. 16a ,art. 24 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.ś.r.") (obecnie tekst jednolity ustawy opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. – uw. Sądu), odmówił K.M. przyznania zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad W.M.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż wnioskodawczyni przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pracowała zawodowo. K.M. od 1 czerwca 2005 r. do 30 kwietnia 2008 r. prowadziła działalność gospodarczą. Opiekuje się niepełnosprawnym mężem W.M., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 28 marca 2012 r., [...] (wydanym do 31 marca 2014 r.). Wniosek o ustalenie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki został złożony w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 14 lutego 2012 r. W.M. pozostaje w związku małżeńskim Następnie organ wskazał, że zgodnie art. 16a u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Następnie organ, po zacytowaniu regulacji prawnych u.ś.r., wskazał, że w 2011 r. rodzina wnioskodawczyni nie osiągnęła żadnych dochodów. Jednakże zauważył jednocześnie, że K.M. - sprawująca opiekę nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od decyzji K.M. podniosła, że nie zgadza się z wydaną decyzją i wniosła o jej uchylenie w całości oraz przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego. Przypomniała, że decyzją z dnia 10 maja 2012 r., [...] odmówiono jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r., [...] przyznało jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia na okres od dnia 1 marca 2012 r. do dania 31 marca 2014 r. K.M. dodała też, że pismem z dnia 25 stycznia 2013 r., [...] została poinformowana przez organ, iż z dniem 30 czerwca 2013 r. wygasa decyzja z dnia 29 czerwca 2012 r., [...] i że od 1 lipca 2013 r. osoby zainteresowane dalszym pobieraniem świadczeń mogą ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy bądź świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca wskazała następnie, że w dniu 14 lutego 2012 r. zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (decyzja Powiatowego Urzędu pracy z dnia 11 lipca 2012 r., [...]), a w zakresie stanu zdrowia męża i orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie zaszły żadne zmiany. Postanowiła zatem od 1 lipca 2013 r. w dalszym ciągu ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy bądź świadczenie pielęgnacyjne i w tym celu złożyła wniosek o ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nad mężem W.M.. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako "K.p.a.") Kolegium wskazało, że istotę sporu stanowi kwestia uprawnienia strony do wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji, gdy strona w ostatnim okresie, poprzedzającym wniosek w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, z oczywistych względów nie pracowała, nie pozostawała w zatrudnieniu ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej, ponieważ w tym czasie pobierała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych (ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U z 2012 r., poz. 1548). Na mocy ustawy zmieniającej do u.ś.r. został dodany art. 16a dotyczący nowego świadczenia opiekuńczego - specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem organu (co zostało w uzasadnieniu decyzji szerzej wyjaśnione) w sprawie spełniona została większość przesłanek uprawniających do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, za wyjątkiem jednak wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie odmawiające K.M. specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zgodne z prawem. Strona wnioskująca o przyznanie świadczenia w nowej formie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie spełnia warunku rezygnacji z aktywności zawodowej, co bezspornie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nadesłanych organowi odwoławczemu w formie dokumentów. K.M. prowadziła działalność gospodarczą od 1 czerwca 2005 r. do 30 kwietnia 2008 r. Świadczenie pielęgnacyjne na męża miała przyznane od 14 lutego 2012r. do 31 marca 2014 r., co oznacza, że rezygnacja z pracy nie nastąpiła w związku z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze K.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia. W uzasadnieniu powołała okoliczności podniesione już w odwołaniu. Do skargi dołączyła decyzję Prezydenta z dnia 24 września 2013 r., [...], którą przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Kolegium nie uwzględniła szczególnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że K.M. była zarejestrowana jako bezrobotna przed datą podjęcia opieki nad mężem i utraciła ten status z datą podjęcia tej opieki (dnia 14 lutego 2012 r.). Należy zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy osoba zarejestrowana jako bezrobotna, która ubiega się o świadczenie z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, spełnia warunek "rezygnacji z zatrudnienia" w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r.? Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". W tym miejscu trzeba dopowiedzieć, na co zwrócono uwagę już w orzecznictwie (wyrok z dnia 8 listopada 2013 r., II SA/Po 846/13, orzeczenia.nsa.gov.pl), że "nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 16a ust. 1 u.ś.r. fakt, czy opiekun występuje o specjalny zasiłek opiekuńczy bezpośrednio po rezygnacji z zatrudnienia i podjęciu opieki nad osobą niepełnosprawną, czy składa wniosek dopiero po pewnym czasie. Przepisy prawa nie określają bowiem żadnego terminu, w którym beneficjent świadczenia miałby o nie wystąpić licząc od daty rezygnacji z zatrudnienia i podjęcia opieki. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że osoba rezygnująca z zatrudnienia i podejmująca opiekę nad osobą niepełnosprawną może - z różnych względów (np. sytuacji materialnej) - nie ubiegać się o pomoc państwa. Nie wyklucza to jednak możliwości wystąpienia przez osobę sprawującą opiekę o świadczenie na okres późniejszy". Akceptując powyższy pogląd Sąd w tym składzie przyjmuje zatem, że w niniejszej sprawie, dla oceny czy doszło do "rezygnacji z zatrudnienia" przez K.M., znaczenie mają zdarzenia, które miały miejsce do dnia 14 lutego 2012 r. Choć jest to data znacząco poprzedzająca złożenie przez skarżącą wniosku w tej sprawie, to jednak właśnie wtedy skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej (zob. decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w Koninie z dnia 11 lipca 2012 r., [...]), aby zająć się opieką nad mężem W.M. - formalnie od tego dnia uznanym za znacznie niepełnosprawnego (zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o niepełnosprawności w Koninie z dnia 28 marca 2012 r., [...] znaczący stopień niepełnosprawności W.M. istnieje od 14 lutego 2012 r.). Mając na względzie powyższe rozważenia rozstrzygnięcia wymaga, czy pozostawanie w gotowości do zatrudnienia (formalnie potwierdzonej rejestracją osoby jako osoby bezrobotnej) i rezygnacja z tej gotowości w celu podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną, może być uznana za "rezygnację z zatrudnienia" w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.ś.r. Rozstrzygając to zagadnienie Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 599/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl), stąd powołana w nim, trafna argumentacja zostanie w dalszej części wykorzystana na potrzeby niniejszej sprawy. Zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia, jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a u.ś.r. osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki z dnia 24 października 2008 r., I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w art. 16a ust. 1 u.ś.r. wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy K.M. pozostawała w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Koninie z dnia 28 marca 2012 r., [...] znaczący stopień niepełnosprawności W.M. istnieje od 14 lutego 2012 r., a więc od tego dnia niewątpliwie (formalnie) stał się on osobą wymagającą opieki w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym samym dniu skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jej stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny poprzez rezygnację z ubiegania się o zatrudnienie w ramach wsparcia urzędu pracy. Wskazać też należy, że wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ustawodawca nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Osoba bezrobotna ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy traci taki status dopiero z momentem uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). To niejako potwierdza, że społecznie ujęty status "opiekuna osoby niepełnosprawnej" zastępuje status "osoby bezrobotnej". Innymi słowy, ubiegając się o specjalny zasiłek opiekuńczy osoba bezrobotna dobrowolnie rezygnuje ze statusu osoby "gotowej do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy". Wyjaśnić także należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to ono musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Skarżąca jako małżonka jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojego męża, a w celu sprawowania nad nim opieki rezygnuje z ubiegania się o pracę zawodową. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od skarżącej, aby nadal pozostawała w gotowości do pracy, a znalazłszy pracę podjęła ją tylko po to, aby zrezygnować z tak rozpoczętego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem W.M.. Sytuację tą trzeba też widzieć w kontekście zmian ustawowych, które niejako "zmusiły" K.M. do wykazania przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" po tym, jak podjęła ona się opieki nad mężem i w związku z tym zrezygnowała ze statusu osoby gotowej do podjęcia zatrudnienia. Nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych weszła w życie ponad dziesięć miesięcy po tym jak W.M. stał się osobą znacząco niepełnosprawną i małżonka podjęła się jego opieki. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno wziąć pod uwagę przedstawione wyżej rozważania. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę Kolegium, że wyrokiem z dnia z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ powinien zatem wyjaśnić znaczenie tego wyroku dla sprawy, zwłaszcza rozważyć czy w obecnej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne przyznane K.M. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 29 czerwca 2012 r., [...] na okres do dnia 31 marca 2014 r. nada jej przysługuje czy wygasło (istnienie uprawnienia do tego świadczenia ma znaczenie dla tej sprawy, gdyż wykluczałoby możliwość ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy - art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c u.ś.r.). Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.