II SA/Po 1123/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] wydaną przez działającego w imieniu Wójta Gminy S. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówiono R. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad córką A. K. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności przytoczył brzmienie przepisów art. 17 ust 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada a2003 r. o świadczeniach rodzinnych a następnie powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. I OPS 5/12, zgodnie z którą, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, iż R. K. jest właścicielem gospodarstwa rolnego oraz podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu i emerytalno-rentowemu w KRUS, a zatem jako rolnik nie spełnia przesłanek przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. K. podnosząc, iż jej córka ma poważną wadę wzroku i wymaga jej opieki. Wyjaśniła, iż nigdy nie pracowała w żadnym zakładzie i gospodarstwie rolnym. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeśli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej organ wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale dnia 11 grudnia 2012r. w składzie siedmiu sędziów (sygn. I OKP 5/12) stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. W powyższej uchwale Sąd uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Według Kolegium bezspornym jest, iż skarżąca jest objęta ubezpieczeniem rolniczym, a zatem w świetle powołanej uchwały NSA świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córka nie może być jej przyznane i to niezależnie od sytuacji materialnej w jakiej się znajduje. Skargę na powyższa decyzję wniosła R. K. podnosząc, iż fakt posiadania gospodarstwa rolnego nie powinien mieć wpływu na decyzję w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż w niej wskazanych . Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Ponadto, w ramach kontroli legalności zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.- dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze tym samym z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. 1267 - dalej: k.p.a.), oraz art. 16 § 1 k.p.a., co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zauważyć nadto należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższych przepisów wynika bezspornie, że odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. lub w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 K.p.a.). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność środka odwoławczego, czego następstwem jest ostateczność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W tej sytuacji rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z przymiotu trwałości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, ONSA nr 1 z 1999 r., poz. 4, . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 85/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 118/11, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 552/11, - orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przypadku złożenia odwołania z uchybieniem terminu warunkiem koniecznym do jego rozpatrzenia jest uprzednie przywrócenie terminu przez właściwy organ, postanowieniem wydanym w trybie art. 57- 59 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że przywrócenie terminu jest możliwe wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Termin do wniesienia odwołania jest terminem zawitym, a jego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. W razie więc stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, organ drugiej instancji nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz - co do zasady - ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy , iż decyzja organu I instancji została prawidłowa doręczona R. K. do rąk własnych w dniu 1 lipca 2013 r. (karta 9 akt administracyjnych). Zatem od tego dnia rozpoczął bieg terminu do wniesienia przez stronę odwołania. Termin ten upłynął z dniem 15 lipca 2013 r. Tymczasem skarżąca odwołanie złożyła dopiero w dniu 5 sierpnia 2013 r., nie wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Pomimo uchybienia przez stronę terminowi do wniesienia odwołania organ II instancji rozpatrzył odwołanie i wydał merytoryczna decyzję na podstawie art. 138 § 1 ust 1 k.p.a. dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia art. 16 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno mieć na względzie dokonaną przez sąd ocenę prawną dotyczącą niedochowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził nieważność decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 P.p.s.a. W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu, to użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.