II SA/Po 1130/17

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi B. B. i S. B. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) po rozpatrzeniu odwołania B. i S. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) z dnia [...] lipca 2017 r. (sygn. [...]), nakazującej inwestorom B. i S. B. rozbiórkę części jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w m. B. K., gm. K., poprzez "demontaż okien i portfenetrów (balkonów francuskich), zlokalizowanych w ścianach zewnętrznych budynku, od strony sąsiednich działek nr [...], z jednoczesnym zamurowaniem otworów (po demontażu okien i drzwi balkonowych) w ścianach od strony sąsiednich działek nr [...], materiałem budowlanym o odpowiedniej klasie odporności ogniowej min. El 30, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z podaniem B. i S. B. z dnia [...] czerwca 2013r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji zmian powstałych podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w B. K.. W toku prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: p.b.) postępowania PINB wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym wstrzymał roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku i ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń tej budowy oraz nakazał inwestorom B. i S. B. przedłożenie oceny technicznej dotychczas wykonanych robót budowlanych, inwentaryzacji geodezyjnej tychże robót, a także oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest - pokrycia dachowego. Po wykonaniu tych obowiązków, PINB decyzją z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. nakazał inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych robót budowlanych związanych z budową niniejszego budynku mieszkalnego oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego (pełnobranżowego), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wspomniana decyzja - po dokonaniu korekty powołanej podstawy prawnej - została utrzymana w mocy ostateczną decyzją WWINB z dnia [...] stycznia 2014r. Natomiast skargę na powyższą decyzję WWINB Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Po [...]). Na skutek tej decyzji - zgodnie z art. 36a ust. 2 p.b. - Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił ostateczną decyzję Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] maja 1988 r. o udzieleniu B. i S. B. pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego. Następnie, [...] października 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę obiektu, a w protokole z tej czynności odnotował, że inwestor "(...) zobowiązał się do wykonania 4 egz. projektu budowlanego do dnia [...] stycznia 2016 r.", a do dnia [...] maja 2016 r. do "zamurowania otworów okiennych od strony działek [...]". W podaniu z [...] stycznia 2016 r. B. B. zawarła prośbę "... o przesunięcie terminu wykonania projektu zamiennego oraz zamurowania otworów okiennych'', zaś w podaniu z [...] lutego 2016 r. B. i S. B. wskazali, iż wnoszą o przedłużenie tego terminu "do dnia [...].05.2016 r.". W związku z tymi podaniami PINB wezwał inwestorów do przedłożenia zgody pozostałych stron postępowania na żądaną przez nich zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. Po przedłożeniu tychże zgód PINB decyzją z dnia [...] maja 2016 r. w części zmienił, a w części odmówił zmiany swej decyzji z dnia [...] października 2013 r. Z uwagi na naruszenie przez PINB przepisów o właściwości - została ona uchylona ostateczną decyzją WWINB z dnia [...] sierpnia 2016 r.), a postępowanie organu I instancji umorzono. Następnie WWINB pozostawił bez rozpoznania wniosek inwestorów o wszczęcie postępowania w tym trybie. W efekcie PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. nakazał inwestorom: 1) rozbiórkę części przedmiotowego budynku mieszkalnego poprzez rozbiórkę okien zlokalizowanych w ścianach zewnętrznych budynku od strony działek nr [...], 2) zamurowanie otworów okiennych w ścianach od strony działek nr [...] materiałem budowalnym o odpowiedniej klasie odporności ogniowej min. El 30 oraz 3) zaniechanie dalszych robót budowalnych związanych z budową tego budynku. Decyzja ta została uchylona decyzją WWINB z dnia [...] maja 2017 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując tę sprawę ponownie PINB pozyskał uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta K. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 144, poz. 2948) oraz pismo Burmistrza [...] i Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r., w którym wyjaśniono, że "zgodnie z ww. aktem prawa miejscowego, przedmiotowa nieruchomość [tj. działka nr [...]] położona jest na obszarze ozn. symbolem 2.14 MN i przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z programem usług o charakterze nieuciążliwym. Wjazd na działkę z ul. [...] - linia zabudowy min. 5 m od linii regulacyjnej" PINB decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. nakazał inwestorom rozbiórkę części jednorodzinnego budynku poprzez "demontaż okien i portfenetrów (balkonów francuskich), zlokalizowanych w ścianach zewnętrznych budynku, od strony działek nr [...] z jednoczesnym zamurowaniem otworów (po demontażu okien i drzwi balkonowych) w ścianach od strony działek nr [...], materiałem budowlanym o odpowiedniej klasie odporności ogniowej min. El 30. Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy, podkreślając przede wszystkim, że w ich sąsiedztwie znajdują się inne obiekty budowlane z otworami okiennymi zbyt blisko granic działek. Stwierdzili też, że skoro powierzyli budowę budynku murarzowi i kierownikowi budynku, to te osoby powinny się na tym znać, gdyż inwestorzy nie mieli "o budowie pojęcia", a dokonane odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie powstały z ich winy. Zwrócili uwagę na swą trudną sytuację zdrowotną i majątkową (brak środków finansowych na wykonanie przebudowy budynku). Odwołujący zawarli też zarzuty dotyczące prowadzenia przez PINB postępowania egzekucyjnego i dokonanego zajęcia konta bankowego. Wyrazili też niezadowolenie z nazbyt długiego procesu załatwienia sprawy i podali, że w przypadku załatwienia sprawy negatywnie, zwrócą się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przekazując odwołanie PINB wyjaśnił, że zarzut dotyczący zajęcia konta bankowego stron jest o tyle niezasadny, że owo zajęcie konta dotyczy odrębnego postępowania administracyjnego nr [...] Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję WWINB wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia dokonania przez inwestora istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 p.b.) bez wymaganej zmiany pozwolenia na budowę obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania o jakim mowa w art. 50-51 p.b. W sytuacji, gdy budowa jest prowadzona, pierwszym etapem tego postępowania jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a następnie decyzji określonej w art. 51 ust. 3 p.b. Dalszy bieg postępowania (tzn. "zalegalizowanie" - art. 51 ust. 4, bądź "niezalegalizowanie" -art. 51 ust. 5 p.b. wykonanych robót budowlanych) zależny jest od wykonania przez inwestora obowiązku określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. tzn. od sporządzenia i przedstawienia przezeń zamiennego projektu budowlanego. Gdy obowiązek ten nie zostanie wykonany w terminie - wedle art. 51 ust. 5 p.b. - organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym niewykonanie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.. jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. WWINB stwierdził, że bezsporna jest kwestia dokonania przez inwestorów istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, jako rozstrzygnięta ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. Skoro zaś w związku z tymi istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją tą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożono na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a projekt taki dotychczas nie został przedstawiony, to z jednej strony oczywiste jest, że nie został wykonany przez nich obowiązek przedstawienia zamiennego projektu budowlanego, a z drugiej strony równie oczywista jest ustawowa konieczność zastosowania do załatwienia tej sprawy przez PINB art. 51 ust. 5 p.b. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w zaskarżonej decyzji nałożył obowiązek rozbiórki części obiektu budowalnego i choć nakaz rozbiórki jest najsurowszą karą i w skutkach najdalej idącą sankcją, to ma charakter restytucyjny, a więc powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem WWINB dla oceny prawidłowości takiego określenia nałożonych obowiązków należy natomiast odnieść się do zakresu w jakim nastąpiły istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wyjaśniono, że w uzasadnieniu ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2014 r. WWINB wyjaśnił, że inwestorzy: 1) zwiększyli wysokość budynku z 724 cm do 916 cm, 2) zwiększyli jego długość z 850 cm i 1042 cm do odpowiednio 968 cm i 1113 cm oraz 3) szerokość budynku z 1359 cm do 1386 cm (786 cm + 600 cm), 4) zmienili konstrukcję więźby dachowej oraz kąt nachylenia dachu, 5) projektowane poddasze nieużytkowe przystosowano na mieszkanie, a także 6) wykonali otwory okienne w obydwu ścianach bocznych budynku (tj. zarówno od strony działki nr [...], jak i działki nr [...]), które usytuowane są w odległości 287 cm (od strony działki nr [...]) i 328 cm (od strony działki nr [...]), przy czym otwory te nie były przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, gdyż ściany te - jak wynika z projektu zagospodarowania działki - miały być usytuowane odpowiednio w odległości 300 i 341 cm od granic wspomnianych działek sąsiednich. 7) wykonali częściowe podpiwniczenie budynku i 8) dodatkowy bieg schodowy na poddasze. Roboty budowlane związane z tą budową nie zostały jak dotąd zakończone (do wykonania pozostało poddasze znajdujące się obecnie w stanie surowym zamkniętym, docieplenia więźby dachowej oraz podwieszanych sufitów oraz tynków na elewacjach i podbitek okapów), a zmiany ujęte powyżej w pkt 1, 2 i 3 dotyczą charakterystycznych parametrów budynku tj. jego wysokości, długości i szerokości i doprowadziły one wraz ze zmianą ujętą w pkt 7 do zmiany kubatury, powierzchni zabudowy i liczby kondygnacji tego budynku (art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b.), a 2) zmiana powierzchni zabudowy - logicznie rzecz biorąc - doprowadziła do zmiany w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 tej ustawy) i 3) zmiana ujęta powyżej w pkt 5 jest tożsama ze zmianą zamierzonego sposobu użytkowania części (tj. poddasza) obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6 przywołanej ustawy. W efekcie wszystkie te wymienione zmiany należy zakwalifikować jako odstąpienia o charakterze istotnym, tj. takie, które były dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a inwestorzy takiej decyzji nigdy nie uzyskali. Ponadto pozostałe zmiany (ujęte w pkt 4, 6 i 8) jako nieobjęte treścią art. 36a ust. 5 p.b. są odstąpieniami o charakterze nieistotnym. Chociaż na tle tego przepisu wykonanie otworów okiennych w ścianach bocznych budynku usytuowanych w odległości mniejszej niż 4 m od granic działek sąsiednich nie jest istotnym odstąpieniem, to jednak stanowi ono istotne odstąpienie od warunków określonych w przepisach, a ściślej od § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: rozporządzenie), z którego wprost wynika, że: budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Dlatego wydając zaskarżoną decyzję PINB na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. de facto "zalegalizował" – z wyłączeniem otworów okiennych oraz portfenetrów (balkonów francuskich; drzwi balkonowych z balustradami) w ścianach bocznych budynku - wszystkie istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ze zgromadzonych dowodów wynika bowiem, że żadne z wymienionych powyżej istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego nie narusza postanowień obowiązującego dla działki nr [...] położonej w B. K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2001 r.). W szczególności skoro z punktu widzenia tego planu oraz z punktu widzenia § 12 rozporządzenia zewnętrzne przegrody budynku (tj. ściany) mogą pozostać w odległościach, w jakich zostały (w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowalnego) wybudowane, to niecelowe i nieuzasadnione byłoby nakazywanie rozbiórki części budynku, o które został powiększony (ściślej: rozbudowany w trakcie budowy). WWINB podkreślił, że niemniej mimo braku jakiejkolwiek potrzeby rozbiórki tak usytuowanych ścian zewnętrznych budynku, nie do zaakceptowania jest - z uwagi obowiązujące przepisy techniczno-budowalne (§ 12 ust. 1 rozporządzenia) - istnienie otworów okiennych i portfenetrów w ścianach zewnętrznych budynku usytuowanych od strony sąsiednich działek nr [...] Skoro niemożliwe jest ich zalegalizowanie w obecnej postaci trafnie PINB nakazał ich zamurowanie (po demontażu okien i drzwi balkonowych) w tych dwóch ścianach zewnętrznych budynku, wskazując przy tym. iż - ze względu na przepisy działu VI rozporządzenia ("Bezpieczeństwo pożarowe") - winny one zostać zamurowane "materiałem budowlanym o odpowiedniej klasie odporności ogniowej min. EI 30. WWINB wyjaśnił, że zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. Jest ono szczególnie istotne z punktu widzenia ilości otworów okiennych i drzwiowych w ścianie usytuowanej od strony granicy z działką nr [...] (fotografie załączone do protokołów z [...].10.2015 r. i z [...].03.2015 r.). Reasumując, WWINB stwierdził, że organ I instancji nie tylko prawidłowo zastosował art. 51 ust. 5 p.b., lecz dodatkowo trafnie określił zakres nakazu wydanego na tej podstawie. O ile bowiem, dokonane przez inwestorów wszystkie istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno-budowlanych mogą zostać zalegalizowane, to niedopuszczalne jest (ze względu na naruszenie wskazanych powyżej w techniczno-budowlanych) zalegalizowanie otworów okiennych i drzwiowych (portfenetrów) w ścianach zewnętrznych budynku usytuowanych od strony działek nr [...] O ile ściany zewnętrzne usytuowane od strony granic tych dwóch działek mogą pozostać, o tyle nie mogą one posiadać ani otworów okiennych, ani drzwiowych i dlatego jest to jedyny nakaz, jaki w stanie faktycznym tej sprawy musi zostać wydań i to pomimo oczywistego niewykonania przez B. i S. B. obowiązku nałożonego na nich decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. WWINB podał też, że zgodnie z art. 52 p.b. obowiązek nałożono na B. i S. B., którzy z jednej strony są inwestorami obiektu budowlanego, a z drugiej - właścicielami działki nr [...], na której budynek ten został posadowiony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania WWINB wyjaśnił, że zaskarżona decyzja stanowi kolejny etap procedury dotyczącej istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego uregulowanej w art 50-51 p.b., w niniejszej sprawie nie wszczęto żadnego postępowania egzekucyjnego, a zarzuty dotyczące w tym zakresie dotyczą odrębnego postępowania, bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają twierdzenia o podobnych naruszeniach w przypadku budynków sąsiednich (na innych działkach), gdyż nie stanowią one przedmiotu niniejszej sprawy, przy czym o tych sprawach należy ewentualnie poinformować PINB tak by mógł podjąć stosowne czynności w celu ich wyjaśnienia. Ponadto sprawa dochodzenia ewentualnych roszczeń w szczególności od kierownika budowy winna być dochodzona na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi i w żadnym razie nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia, zaś wydany nakaz jest konsekwencją powszechnie obowiązujących przepisów i pomimo zrozumienia dla trudnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej inwestorów nie może być z tych powodów modyfikowany. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WWINB B. i S. B. wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia. W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko zajęte w uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ustanowiony dla skarżących pełnomocnik z urzędu w osobie adw. B. C. w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. zarzucił organom obu instancji naruszenie: - art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej częściową rozbiórkę na nieruchomości skarżących, w sytuacji gdy na zdecydowanej większości sąsiednich nieruchomości występują podobne lub nawet większe naruszenia i w stosunku do nich nie toczy się nawet żadne postępowanie administracyjne, co w konsekwencji prowadzi do podważenia zaufania w stosunku do organów administracji publicznej, które w tym samym stanie faktycznym nie traktują wszystkich podmiotów w sposób równy, a przy tym podważona zostaje tzw. "zasada uprawnionych oczekiwań'' skarżących; - art. 7 k.pa. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości sąsiadujących z działką skarżących na okoliczność panujących tam odstępstw od właściwych przepisów w zakresie zabudowy, a w szczególności usytuowania ścian budynku z oknami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, co w świetle zgłaszanych przez stronę skarżącą oświadczeń oraz zasad wykonywania władzy administracyjnej w sposób budzący zaufanie i zasady uprawnionych oczekiwań, niewątpliwie stanowi istotną okoliczność w załatwieniu sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji pomimo wystąpienia przesłanek jej uchylenia. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I-instancyjnej. W motywach pisma wskazał, że wydając decyzję organ nie zauważył, iż na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżących zarzucane im odstępstwo od wskazanych norm budowlanych stanowi powszechnie akceptowany stan. Bierność organu w zakresie pozostałych nieruchomości, które w ocenie Skarżących stanowi konkludentne przyzwolenie na analogiczne odstępstwa na sąsiednich działkach, zdaje się zaś naruszać wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę uprawnionych oczekiwań. Zdaniem pełnomocnika skarżących w tym stanie rzeczy skarżący mieli prawo oczekiwać, iż tak jak w przypadku właścicieli sąsiadujących nieruchomości nie będzie wobec nich prowadzone żadne postępowanie administracyjne. Niewątpliwie w świetle niedawnych nowelizacji k.p.a. oraz dodania do niego przepisu art. 8 § 2 k.p.a. wprost wyrażającego tzw. zasadę "uprawnionych oczekiwań", obywatel ma prawo oczekiwać, aby organy zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. oraz innych ustaw administracyjnych będą podejmowały działania oraz będą dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny, a także zgodny ze swoją dotychczasową praktyką. Tolerowanie zaś przez organy analogicznych odstępstw na działkach sąsiadujących oraz nakazywanie zamurowania okien i drzwi balkonowych (co w konsekwencji pozbawia niektóre pomieszczenia w całości dostępu do światła słonecznego) w stosunku jedynie do budynku skarżących niewątpliwie narusza zasadę wykonywania władzy administracyjnej w sposób budzący zaufanie obywateli. Co do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. pełnomocnik skarżących podniósł, że w świetle zarzutu odwołania tolerowania analogicznych odstępstw od przepisów w przypadku obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiadujących działkach, organ winien był zbadać sprawę zarządzając w tym celu oględziny tychże nieruchomości. Nie jest zaś właściwe twierdzenie, że bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają twierdzenia o podobnych naruszeniach w przypadku budynków sąsiednich (na innych działkach), gdyż nie stanowią one przedmiotu niniejszej sprawy administracyjnej. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla właściwego załatwienia sprawy, albowiem w ocenie skarżących bierność organów administracji publicznej wobec naruszeń na sąsiadujących działkach oraz prowadzenie postępowania wyłącznie w stosunku do ich działki jest działaniem niesprawiedliwym i krzywdzącym, które w świetle wyżej przedstawionych zasad nie powinno mieć miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Podkreślenia wymaga, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga jest w całości niezasadna. Przedmiotem skargi małżeństwa B. i S. B. w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) z dnia [...] września 2017 r., którą po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) z dnia [...] lipca 2017 r. nakazującej skarżącym rozbiórkę części jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w m. B. K., gm. K., poprzez "demontaż okien i portfenetrów (balkonów francuskich), zlokalizowanych w ścianach zewnętrznych budynku, od strony sąsiednich działek nr [...], z jednoczesnym zamurowaniem otworów (po demontażu okien i drzwi balkonowych) w ścianach od strony sąsiednich działek nr [...], materiałem budowlanym o odpowiedniej klasie odporności ogniowej min. El 30, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje zostały podjęte w postępowaniu naprawczym uregulowanym przepisami art. 50-51 p.b. zainicjowanym przez skarżących, którzy zwrócili się samodzielnie do PINB o – jak wskazali w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. – "legalizację odstępstw powstałych podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Zważyć należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Kwalifikację prawną dokonanych przez inwestorów istotnych odstąpień od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w tym w zatwierdzonym projekcie budowlanym, reguluje przepis art. 36a ust. 1 i 5 p.b. W przepisie art. 36a ust. 5 p.b. ustawodawca określił enumeratywnie, jakie odstąpienia są odstąpieniami istotnymi posługując się negatywnym wyliczeniem odstąpień nieistotnych. Oznacza to, że wszystkie inne aniżeli wymienione w tym przepisie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę są odstąpieniami istotnymi. Te zaś istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Należy wyjaśnić, że w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego dokonania przez inwestora istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 p.b.) bez wymaganej zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 p.b.) obowiązkiem tego organu jest przeprowadzenie postępowania, o jakim mowa w art. 50-51 p.b. W sytuacji, gdy budowa jest prowadzona, pierwszym etapem tego postępowania jest wydanie postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a następnie decyzji określonej w art. 51 ust. 3 p.b. Dalszy bieg postępowania tj. legalizacja (art. 51 ust. 4 p.b.) albo niezalegalizowanie (art. 51 ust. 5 p.b.) dokonanych odstępstw zależny jest od wykonania przez inwestora obowiązku określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., tzn. od sporządzenia i przedstawienia przez inwestora zamiennego projektu budowlanego. Gdy obowiązek ten nie został wykonany w terminie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w judykaturze pogląd, iż niewykonanie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji v danej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.. jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 96/18, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1375/14, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem bowiem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 70/2018, dostępny j.w.). W niniejszej sprawie bezsporne są następujące okoliczności. B. i S. B. decyzją z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy K. uzyskali pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Inwestorzy budując przedmiotowy budynek mieszkalny w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego powyższą decyzją projektu budowlanego, co zgłosili pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skierowanym do PINB w K.. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, czego inwestorzy nie kwestionują, owe zgłoszone PINB istotne odstąpienia charakteryzują się: 1) zwiększeniem wysokości budynku z 724 cm do 916 cm, 2) zwiększeniem jego długość z 850 cm i 1042 cm do odpowiednio 968 cm i 1113 cm oraz 3) zwiększeniem szerokości budynku z 1359 cm do 1386 cm (786 cm + 600 cm), 4) zmianą konstrukcji więźby dachowej oraz kąta nachylenia dachu, 5) przystosowaniem projektowanego poddasza nieużytkowego na mieszkanie, a także 6) wykonaniem otworów okiennych w obydwu ścianach bocznych budynku (tj. zarówno od strony działki nr [...], jak i działki nr [...]), które usytuowane są w odległości 287 cm (od strony działki nr [...]) i 328 cm (od strony działki nr [...]), a które to otwory nie były przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, gdyż ściany te - jak wynika z projektu zagospodarowania działki - miały być usytuowane odpowiednio w odległości 300 i 341 cm od granic działek sąsiednich 7) wykonaniem częściowego podpiwniczenia budynku i 8) wykonaniem dodatkowego biegu schodowego na poddasze. Powyższe zostało stwierdzone ostateczną decyzją WWINB z dnia [...] stycznia 2014r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., którą nakazano skarżącym jako inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych robót budowlanych związanych z budową niniejszego budynku mieszkalnego (tj. zamurowanie otworów okiennych wmontowanych w ścianach zlokalizowanych od strony sąsiednich działek nr [...] – w terminie 6 miesięcy) oraz nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego (pełnobranżowego), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jedynie wyjaśniająco należy potwierdzić, że o cesze istotności odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją z dnia [...] maja 1988 r. o pozwoleniu na budowę świadczy fakt, że inwestorzy zwiększyli wysokość, szerokość i długość przedmiotowego budynku i tym samym doprowadzili do zmiany jego kubatury, powierzchni i liczby kondygnacji, a tym samym do zmiany sposobu zagospodarowania działki (zwiększenie powierzchni zabudowy). Ponadto zaadoptowując poddasze nieużytkowe na mieszkalne dokonali zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu. Trafnie więc WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że wszystkie te zmiany, jako określone w art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 i 6 p.b. należy kwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, wymagające zmiany pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Prawidłowo również przyjął organ odwoławczy, że wykonanie otworów okiennych w ścianach bocznych rozbudowanego budynku, usytuowanych w odległości mniejszej niż 4 m od granic działek sąsiednich (310 i 312), choć nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, to stanowi określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. istotne odstępstwo od warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych, a mianowicie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza jako minimalną odległość budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy odległość 4 m. W związku z tym, zważywszy, że inwestorzy dopuścili się zarówno istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak i naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, należało objąć obiekt postępowaniem określonym w przepisami art. 50-51 p.b. Z kolei z uwagi na nieprzedstawienie przez inwestorów w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zastosowanie art. 51 ust. 5 p.b. Przepis ten wskazuje, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie skarżący, pomimo, że na mocy decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2014 r. zobowiązani byli do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (pełnobranżowego) oraz wykonania robót budowlanych związanych z budową niniejszego budynku mieszkalnego tj. zamurowania otworów okiennych wmontowanych w ścianach budynku zlokalizowanych od strony sąsiednich działek nr [...], nie wykonali powyższych obowiązków. Zważyć przy tym należy, że nawet w sytuacji gdyby skarżący ów projekt budowlany zamienny przedstawili organowi nadzoru budowlanego, brak byłoby możliwości jego zatwierdzenia z uwagi na niezgodność budowy obiektu z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. budowy w nazbyt bliskiej odległości budynku z otworami okiennymi od granic działek sąsiednich. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, w przypadku jego sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi jest niemożliwe, w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. jest uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Wykładnia art. 51 ust. 5 p.b. prowadzi do wniosku, że przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. należy rozumieć bowiem także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi nie może zostać zatwierdzony (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 463/13, dostępny j.w.). Nadto stwierdzić należy, że przepis art. 51 ust. 5 p.b. został zredagowany tak, iż jednoznacznie wskazuje na to, jakie powinny być wydane decyzje (A. Gliniecki, Komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, stan prawny: 26.07.2018). Sąd pragnie dodać, że na etapie stwierdzonego już odstępstwa od pozwolenia na budowę lub zatwierdzonego projektu budowlanego nie można rozważać możliwości uzyskania zgody organu na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 p.b. Zgoda taka może być uzyskana jedynie w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, co wynika z treści art. 9 ust. 3 p.b. (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2223/98, Lex nr 1257521; A. Ostrowska, glosa do wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1951/08, Sam. Teryt. 2010, nr 11, s. 77-84). Wobec powyższego skoro inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i zatwierdzonego projektu budowlanego, a w zakreślonym terminie nie zamurowali otworów okiennych wmontowanych w ścianach zlokalizowanych od strony sąsiednich działek nr [...], ani nie przedłożyli projektu budowlanego zamiennego (pełnobranżowego), jak nakazywała decyzja WWINB z dnia [...] stycznia 2014 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., obowiązkiem wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. W okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na fakt wybudowania – wbrew zatwierdzonemu projektowi budowlanemu – budynku mieszkalnego większych rozmiarów jedynym możliwym z punktu prawnego i technicznego rozwiązaniem, a przy tym możliwie najmniej dotkliwym dla inwestorów, było nałożenie obowiązku rozbiórki części obiektu poprzez demontaż okien i portfenetrów (balkonów francuskich), zlokalizowanych w ścianach zewnętrznych budynku, od strony sąsiednich działek nr [...] z jednoczesnym zamurowaniem otworów (po demontażu okien i drzwi balkonowych) w ścianach od strony sąsiednich działek nr [...] materiałem budowlanym o odpowiedniej klasie odporności ogniowej min. EI 30. Ten ostatni nakaz dotyczący bezpieczeństwa przeciwpożarowego wynika z przepisu § 232 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), przy czym, jak trafnie uzupełnił organ odwoławczy, zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany (...). Zważyć należy, że poza powyższym nakazem organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w pozostałym stwierdzonym przez WWINB w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. zakresie dokonane przez inwestorów odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w kontekście przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno-budowlanym są do zaakceptowania, a zatem w tym zakresie odstępstwa te można zalegalizować. Jak słusznie wskazano, przedmiotowy budynek mieszkalny nie narusza postanowień obowiązującego dla działki nr [...] w B. K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. (uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] listopada 2001 r. nr [...]), który przewiduje dla tego terenu funkcję zabudowy mieszkaniowej wraz z programem usług o charakterze nieuciążliwym (symbol 2.14 MN). Ponadto plan ten przewiduje dla budynków sytuowanych z wjazdami z ulic osiedlowych linię zabudowy w odległości 5 m, gdy tymczasem przedmiotowy budynek oddalony jest od ul. [...] na 8 m. Odnosząc się zaś do zarzutów pełnomocnika strony skarżącej zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2018 r. co do naruszenia przez organy orzekające przepisów art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w rezultacie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji, iż nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ewentualna, bowiem nie zweryfikowana w tym postępowaniu, a wskazana przez stronę okoliczność zaistnienia tożsamych naruszeń prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych w otoczeniu przedmiotowej działki, które to naruszenia nie zostały poddane kontroli organów nadzoru budowlanego. Po pierwsze należy wskazać, że na mocy art. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), w niniejszej sprawie, jako wszczętej przed 1 czerwca 2017 r. miały zastosowanie przepisy k.p.a. w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W myśl zaś art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie wobec spowodowanych przez skarżących jako inwestorów odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych. Nie mieściło się w granicach tejże sprawy administracyjnej badanie, czy ewentualnie właściciele działek sąsiednich dopuścili się podanych przez skarżących podobnych odstępstw. Obowiązkiem organów orzekających było działanie w granicach podmiotowych i przedmiotowych niniejszej sprawy i tylko wobec powstałych na terenie działki nr [...] w B. K. odstępstw miały kompetencje prowadzić postępowanie, w tym jego część wyjaśniającą (dowodową). Ponadto organy związane były normami określonymi w art. 51 p.b. i od ich zastosowania nie zwalniała ich zasada proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Trudno zatem uznać, by organy I i II instancji dopuściły się naruszenia wskazanych przez pełnomocnika skarżących przepisów. Trafnie przy tym wyjaśnił WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący, jeśli dysponują wiedzą o podobnych istotnych odstępstwach, czy naruszeniach przepisów techniczno-budowlanych powstałych na działkach sąsiednich mogą zgłosić to inspektorowi nadzoru budowlanego I instancji. Reasumując, uznawszy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.