II SA/Po 114/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2025 r. w sprawie ze skargi E. L. i K. L. na postanowienie Wojewody z dnia 11 grudnia 2024 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt sprawy oddala skargę. W dniu 31 lipca 2024 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło podanie E. L. oraz K. L. (dalej zwani też skarżącymi lub stroną) zawierające wniosek o odtworzenia akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę o znaku [...] w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i zbiornika bezodpływowego na ścieki w M. na działce nr [...], zakończonym decyzją Starosty nr [...] z 10 lipca 2015 r. (znak [...]) udzielającą pozwolenia na budowę dla powyższej inwestycji. Do wniosku załączono m.in. pełnomocnictwo z 19 marca 2024 r., kopię decyzji Starosty nr [...] z 10 lipca 2015 r. potwierdzoną za zgodność przez starszego sekretarza sądowego Sądu Rejonowego w T.. Zgodnie z notatką służbową pracownika Starostwa Powiatowego, dnia 9 sierpnia 2024 r. przeprowadzono sprawdzenie systemu e-SOS z którego wynika, że E. L. i K. L. nie figurują w powyższym systemie w korespondencji przychodzącej. Ponadto z przeprowadzonej weryfikacji wynika, że dla tych osób nie została wydana decyzja pod numerem [...]. W aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma Starosty z 6 maja 2024 r. (znak [...]) z którego wynika, że organ nie posiada akt sprawy dotyczących powyżej decyzji, gdyż sprawa nie była prowadzona przez organ I instancji. Starosta posiada jedynie materiały zabezpieczone w domu byłego pracownika Starostwa Powiatowego. Starosta postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t j. Dz. U. 2024 r. poz. 572., dalej k.p.a.) odmówił E. i K. L. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, które miały być prowadzone pod sygnaturą [...] i dotyczyły udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki w miejscowości M., gm. W., na działce nr [...]. Organ ustalił, że wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i zbiornika bezodpływowego na ścieki w M. na działce nr [...] nie został złożony do urzędu ani zarejestrowany w systemie kancelaryjnym, tj. w pismach przychodzących w systemie e-sos. W związku z tym nie prowadzono postępowania administracyjnego w tej sprawie, a akta nie zostały utworzone. W tej sytuacji nie było więc podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt wymienionej sprawy. Na powyższe postanowienie E. i K. L. wnieśli zażalenie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8 § 1, 9, 11, 61a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wykazania przez organ I instancji, że zaszły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie odtworzenia akt postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę". W zażaleniu argumentowano, że organ I instancji sam posiadał i dodatkowo uzyskał od skarżących przy wniosku z 26 lipca 2024 r. dokumenty świadczące o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz o wydaniu decyzji z 10 lipca 2015 r., a mimo tego bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia akt wymienionego postępowania. Skarżący K. L. złożył dokumenty i załatwiał wszystkie sprawy z ówczesnym urzędnikiem organu I instancji K. Ś., stąd oczywistym jest, że dokonano czynności urzędowych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie wziął pod uwagę choćby możliwości omyłkowego braku zarejestrowania postępowania administracyjnego w jego systemie informatycznym, które faktycznie zostało wszczęte, przeprowadzone i zakończyło się wydaniem decyzji z 10 lipca 2015 r. Wspomniana decyzja spełnia wszystkie cechy decyzji administracyjnej, jest podpisana i opatrzona urzędowymi pieczęciami. Nie jest zatem tak, jak stwierdził organ I instancji, że nie prowadzono przedmiotowego postępowania administracyjnego i nie założono akt sprawy, ale w istocie akta wymienionego postępowania administracyjnego zaginęły. W tej sytuacji bezpodstawnie odmówiono skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt wymienionej sprawy. Wojewoda postanowieniem z dnia 11 grudnia 2024 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego w powyższej sprawie organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak prowadzonego postępowania przez Starostę zakończonego wydaniem decyzji nr [...] (znak [...]). Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Sądu Rejonowego w T. z 22 lipca 2024 r. sygn. akt II K 342/22 (pozyskanego przez Wojewodę w toku postępowania) decyzja Starosty nr [...] z 10 lipca 2015 r. została sfałszowana. W kolumnie trzeciej wyroku l.p. 1.1.1. wskazano, że "dokument został sfałszowany, co wynikało nie tylko z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego, ale również przyznane przez oskarżonego K. Ś.." Z kolei na str. [...] uzasadnienia (l.p.1.1.1) powyższego wyroku wskazano, iż "oskarżony nie zarejestrował jednak wniosku o pozwolenie na budowę w systemie Starostwa. Zamiast tego oskarżony podrobił decyzję nr [...], nr rejestru [...] (...), w ten sposób, że przy pomocy kserokopiarki naniósł na nim podpis starosty oraz przystawił jego pieczątkę". Sąd Rejonowy w T. w wyroku z 22 lipca 2024 r. (sygn. akt II K 342/22) uznał K. Ś. za winnego podrobienia decyzji Starosty nr [...] (znak: [...]) - zob. pkt [...] wyroku (str.[...]). Potwierdzenie powyższego faktu znajduje się również w notatce służbowej pracownika Starostwa z 9 sierpnia 2024 r., zgodnie z którą w systemie e-SOS nie figurują wnioskodawcy w korespondencji przychodzącej. Nie ma również potwierdzenia na wydanie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] na nazwiska inwestorów. Organ I instancji dysponuje jedynie dokumentami przekazanymi przez Komendę Powiatową Policji w [...], które zostały zabezpieczone w toku przeszukania pomieszczeń mieszkalnych należących do K. Ś.. Akta te zostały przekazane do organu odwoławczego i zawierają m.in. wniosek o pozwolenie na budowę bez potwierdzenia wpływu do Starostwa Powiatowego, rysunki czy też wydrukowane niepodpisane egzemplarze decyzji. Zdaniem Wojewody w powyższej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych zakończonych decyzją Starosty nr [...] z 10 lipca 2015 r. (znak [...]) udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki w miejscowości M., gm. W., na działce nr ewid.[...] Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż decyzja nr [...] z 10 lipca 2015 r. (znak: [...]) nie została podpisana przez Starostę mgr. T. T. i została sfałszowana przez pracownika organu. Z kolei wniosek o pozwolenie na budowę nie został zarejestrowany, wobec tego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt, skoro organ I instancji nie prowadził takiego postępowania, a decyzja została sfałszowana. Wobec tego dokument ten nie został wytworzony przez organ I instancji. W tych okolicznościach zaistniała przeszkoda do wszczęcia postępowania o charakterze przedmiotowym - brak decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej. Końcowo Wojewoda wyjaśnił, iż decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Decyzja na którą powołują się wnioskodawcy, nie jest decyzja administracyjną, ale dokumentem stwarzającym pozory takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. E. i K. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Wojewody z 11 grudnia 2024 r., znak [...], zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 11, 15, 61a § 1, 75 § 1, 76 § 1 i 3, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 107 § 3, 124 § 2, 136, 140 i 144 k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia przez organ II instancji pełnego i wnikliwego postępowania przez Wojewodę a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt sprawy nr [...] Skarżący argumentowali, że wbrew twierdzeniom organów złożyli wniosek o pozwolenie na budowę, co skutkowało wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji z dnia 10 lipca 2015 r. W ocenie skarżących dowodem przeciwko istnieniu akt nie może być weryfikacja systemu elektronicznego organu czy sporządzona notatka służbowa. Prowadzenie postępowania karnego przeciwko byłemu pracownikowi organu – u którego w domu znaleziono decyzję z 10 lipca 2015 r.- świadczy zaś o tym, że organ sprawował nienależyty nadzór nad jego pracą i obiegiem dokumentów. Ponadto wyrok sygn. II K 342/22 jest nieprawopomocny, gdyż skarżący złożyli od niego apelację. Wyrok ten nie wiązał zatem organu przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody z 11 grudnia 2024 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 14 sierpnia 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego, znak: [...] Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy wskazać, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie uregulowano wprost kwestii odtworzenia akt zniszczonych, zagubionych lub utraconych w inny sposób. Nie sposób jednak przyjąć, że brak wyodrębnionych przepisów wprost odnoszących się do tej kwestii oznacza brak jakiejkolwiek podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji. Występowanie sytuacji niemożności sięgnięcia do akt administracyjnych z powodu ich zaginięcia (bądź innych okoliczności utraty akt) powinno być, z oczywistych względów, rekompensowane w porządku prawnym normami wskazującymi organom, jak należy postąpić i jakie działania podjąć celem odtworzenia akt. Brak akt nie zwalnia przecież organu od rozstrzygnięcia sprawy, dla której mogą mieć one zasadnicze znaczenie (por. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 maja 2022 r., sygn. II SA/Bk 254/22, CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie odnaleźć można trzy poglądy wskazujące jakie przepisy prawa mogą mieć zastosowanie w takiej sytuacji, a mianowicie mogą to być: 1) przepisy kodeksu postępowania cywilnego – wskazuje się tu, że w braku odnośnej regulacji w k.p.a. dopuszczalne jest stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, tj. art. 716-729 k.p.c.; 2) przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i procedura określona w dziale IX p.p.s.a., do której to procedury zastosowanie mają także przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a.; 3) wyłącznie przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, wynikające z określonych norm procesowych. Zdaniem Sądu, spośród trzech koncepcji rozstrzygnięcia problemu podstawy prawnej odtworzenia akt najwłaściwszą jest ta o stosowaniu przepisów k.p.a. regulujących postępowanie wyjaśniające, a więc odnoszących się do zasad ogólnych k.p.a., zasad i środków dowodowych, przepisów dotyczących niektórych postaci czynności techniczno-procesowych (por. K. Gieroń, Odtworzenie zagubionych lub zniszczonych akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, dost. [...]). Wobec powyższego akta administracyjne objęte wnioskiem skarżącej powinny być odtwarzane przy wykorzystaniu przepisów k.p.a. oraz per analogiam - przepisów działu IX ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 297 p.p.s.a., po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 295 i art. 296, sąd (i analogicznie - właściwy organ administracji) orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Zgodnie z tym przepisem, na postanowienie przysługuje zażalenie. Dodać należy jedynie dla porządku, że identyczne uregulowanie zawiera także art. 727 ustawy z dnia 17 listopada 1964 Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2024 poz. 1568). Odnosząc zatem treść art. 297 p.p.s.a. - w drodze analogii - na grunt postępowania o odtworzenie akt sprawy administracyjnej, wskazać należy, że sprawa w przedmiocie odtworzenia akt będzie kończyć się postanowieniem, na które służy zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.). Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. postanowienie NSA z 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1492/14, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2353/15, WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1714/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie należało więc ocenić prawidłowość stanowiska organów, zgodnie z którym brak było możliwości wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych prowadzonego przez Starostę o znaku [...] w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i zbiornika bezodpływowego na ścieki w M. na działce nr [...], zakończonym decyzją Starosty nr [...] z 10 lipca 2015 r. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, stosownie do art. 288 p.p.s.a. odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. W sprawie prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że istotą odtworzenia dokumentu jest to, że dokument pierwotnie został wytworzony, a następnie zaginął lub w inny sposób został utracony. Dalej należy wskazać, że obowiązek prowadzenia akt sprawy to jedno z kluczowych zadań organu administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego. Akta sprawy stanowią utrwalenie czynności dokonywanych przez organ administracji publicznej, strony i podmioty działające na prawach strony. Organ powinien prowadzić akta sprawy w sposób staranny i uporządkowany, aby zapewnić transparentność i ułatwić dostęp do dokumentów, które powstają w toku postępowania. Ponadto, stosownie do art. 66a k.p.a. na organach spoczywa obowiązek założenia i prowadzenia metryki sprawy administracyjnej, który dotyczy postępowania przed organem pierwszej instancji, postępowania odwoławczego, postępowań nadzwyczajnych oraz postępowań określonych w art. 162 i 163 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2025 r. sygn. II SA/Po 77/25, CBOSA). Jak wynika z ustaleń organów obu instancji akta sprawy [...], wbrew twierdzeniom skarżących, nigdy nie istniały, a postępowanie z wniosku skarżących z dnia 16 maja 2015 r. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego nigdy nie zostało ani wszczęte ani przeprowadzone w organie (Starostwa Powiatowego). Wnioskowi skarżących nie został nadany numer porządkowy (sygnatura, znak), który pozwalałby na stwierdzenie, że wniosek ten został formalnie i oficjalnie zarejestrowany w organie. Prawdopodobnie oryginał tego wniosku (odręcznie wypełniony) znajduje się w aktach sprawy karnej K. Ś. – organy posiadają jego kserokopię przekazaną przez Komendę Powiatową Policji w [...]. Wniosek ten nie zawiera oznaczenia organu (adresata wniosku), jak również żadnych oznaczeń pochodzących od Starostwa Powiatowego, takich jak prezentata, pięczęcie, adnotację, które wskazywałby na jego wpływ i rejestrację w organie. Ponadto organ I instancji ustalił, że E. L. i K. L. nie figurują w systemie obsługi korespondencji przychodzącej e-SOS. Przeprowadzona przez Starostę kwerenda również nie doprowadziła do odszukania akt sprawy, natomiast ustalono, że na nazwisko skarżących nigdy nie wydano pozwolenia na budowę pod numerem decyzji [...], jak również nigdy nie prowadzono postępowania o sygnaturze [...] Powyższe okoliczności oznaczają, że dokument którym dysponują skarżący mimo takiej nazwy i numeru ("decyzja nr [...]") nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., gdyż nie jest efektem oficjalnie wszczętego i przeprowadzonego przez organ postępowania. Wniosek ten potwierdzają ustalenia przeprowadzone przez Wojewodę na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w T. z 22 lipca 2024 r. (sygn. akt II K 342/22). W kolumnie trzeciej uzasadnienia wyroku l.p. 1.1.1. wskazano, że "dokument (decyzja nr [...]. Sądu) został sfałszowany, co wynikało nie tylko z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego, ale również przyznane przez oskarżonego K. Ś.." Z kolei na str. [...] uzasadnienia (l.p.1.1.1) powyższego wyroku wskazano "oskarżony nie zarejestrował jednak wniosku o pozwolenie na budowę w systemie Starostwa. Zamiast tego oskarżony podrobił decyzję nr [...], nr rejestru [...] (...), w ten sposób, że przy pomocy kserokopiarki naniósł na nim podpis starosty oraz przystawił jego pieczątkę". Sąd Rejonowy w T. w wyroku z 22 lipca 2024 r. (sygn. akt II K 342/22) uznał K. Ś. za winnego podrobienia decyzji Starosty nr [...] (znak: [...]) - zob. pkt [...] wyroku (str.[...]). Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organy były więc uprawnione do przeprowadzenia dowodu z uzasadnienia wyroku o sygn. II K 342/22. M.in. na podstawie tego wyroku ustalono, że były pracownik Starostwa dopuszczał się fałszowania decyzji, a proceder ten dotyczył większej ilości osób niż tylko skarżących. Wobec tego za prawidłową uznać należało konkluzję organów, że "decyzja" którą dysponują skarżący nie jest decyzją Starosty lecz wydrukiem, któremu nadano dowolny numer [...] znak oraz przystawiono pieczątkę organu. Dokument ten nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie został wydany po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Organy w sposób przekonywujący wykazały, że w Starostwie Powiatowym nie toczyła się sprawa z wniosku skarżących, a akta tej sprawy nigdy nie powstały. Podzielić wobec tego należało stanowisko organów obu instancji, iż w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych – niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego odtworzenia akt, które nigdy nie istniały. Słusznie zatem organy obu instancji w okolicznościach tej konkretnej sprawy zastosowały art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto wbrew zarzutom skargi, organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Wręcz przeciwnie, organy wnikliwie przeprowadziły postępowanie, dochodząc do prawidłowych wniosków, czemu dano wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę, uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć.