II SA/Po 1151/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. K. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wynagrodzeń pracowników samorządowych postanawia: odrzucić skargę /-/ J. Szuma Zarządzeniem z dnia [...] r., [...] Burmistrz [...] (zwany dalej "Burmistrzem"), działając na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.p.s."), zmienił uprzednie własne zarządzenie z dnia [...] r., [...] w ten sposób, że ustalił maksymalne miesięczne wynagrodzenie dyrektorów i zastępców dyrektorów jednostek budżetowych Gminy [...]: Ośrodka Sportu i Rekreacji, Ośrodka Pomocy Społecznej, Parku Miejskiego oraz Żłobka "[...]" w wysokości: [...] zł dla dyrektorów tych jednostek i [...] zł dla ich zastępców (w miejsce stawek odpowiednio [...] zł i [...] zł określonych w zarządzeniu [...] – uw. Sądu). Pismem z dnia [...] r. L. K., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (według brzmienia określonego w tekście jednolitym Dz. U. z 2016 r., poz. 446 obwiązującego do dnia 31 maja 2017 r.; na temat zmian wskazanej tu regulacji – zob. niżej) złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionując zasadność zarządzenia z dnia [...] r., [...] (k. 10-12 akt sądowych). W motywach wezwania podkreśliła, że Burmistrz nie wyjaśnił dlaczego doszło do obniżenia maksymalnego miesięcznego wynagrodzenia zastępców dyrektorów jednostek budżetowych Gminy [...]. Dodała, że w istocie zarządzenie dotyczy tylko jej, ponieważ w Gminie tylko w Ośrodku Pomocy Społecznej występuje stanowisko zastępcy dyrektora, na którym jest zatrudniona. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] r., [...] Burmistrz stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany treści zarządzenia z dnia [...] r., [...]. Końcowo wskazał, że część z podniesionych zarzutów odnosi się do wypowiedzenia warunków pracy i płacy złożonego przez dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W ocenie Burmistrza L. K. przysługiwało zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 108 – dalej "K.p.") prawo odwołania się od wypowiedzenia warunków pracy i płacy w terminie 21 dni od dnia doręczenia pisma (k. 13 akt sądowych). Pismem z dnia [...] r. L. K. wniosła skargę na zarządzenie z dnia [...] r., [...] domagając się jego uchylenia co do § 1 pkt a tiret 6. Zarzuciła przy tym naruszenie art. 39 ust. 3 u.p.s., które wyraża się w wydaniu zarządzenia wkraczającego w istniejący pomiędzy nią a pracodawcą (Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...]) stosunek pracy, przy czym ingerencja ta polegała na pogorszeniu warunków jej umowy o pracę przez drastyczne obniżenie wynagrodzenia. Z kolei po stronie pracodawcy zarządzenie skutkowało koniecznością wypowiedzenia skarżącej warunków pracy i płacy. Zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 u.p.s. L. K. powiązała także z art. 30 § 4 K.p. Zaznaczyła bowiem, że zarówno zarządzenie z dnia [...] r., [...] jak i przedstawione jej w oparciu o nie wypowiedzenie warunków pracy i płacy nie znalazło uzasadnienia – tak merytorycznego jak i faktycznego. W uzasadnieniu skargi L. K. jeszcze raz podniosła, że obniżenie maksymalnego wynagrodzenia zastępcy dyrektora dotyczy w istocie wyłącznie jej, gdyż w [...] jedynie w Ośrodku Pomocy Społecznej takie stanowisko występuje. Zarządzenie narusza więc jej interes prawny i uprawnienie – i to nie tylko w sferze pracowniczej, ale także obywatelskiej. Skarżąca zaznaczyła też, że zarządzenie Burmistrza zostało uzasadnione w sposób nieadekwatny do zawartych w nim regulacji. Nie wynika z niego w jaki sposób zmiany organizacyjne w zakresie jednostek gminnych wpływają na konieczność obniżenia wynagrodzenia. Nie podano w szczególności, czy było to podyktowane czynnikami organizacyjnymi, względnie choćby zmniejszeniem, czy niewystarczającą ilością środków budżetowych. L. K. zaznaczyła też, że zarządzenie z dnia [...] r., [...] stało się samodzielną i jedyną przyczyną złożenia wobec niej oświadczenia pracodawcy o wypowiedzeniu warunków pracy i płacy. Zmusiło więc jej pracodawcę (Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej – uw. Sądu) do działania naruszającego art. 30 § 4 K.p. W ocenie L. K. powyższe uzasadnia poddanie zarządzenia z dnia [...] r., [...] kontroli sądu administracyjnego, jako że narusza ono jej konstytucyjne prawo do pracy (art. 24 Konstytucji), prawo do zaskarżenia aktów prawnych naruszających jej interes (art. 78 Konstytucji), a także prawa chronione każdego pracownika (równe wynagrodzenie za równą pracę i zakaz niekorzystnego ukształtowania wynagrodzenia). W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie można mu stawiać zarzutu naruszenia art. 30 § 4 K.p., gdyż adresatem normy zawartej w tym przepisie jest pracodawca, a więc w tym stanie faktycznym Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Organ zaznaczył tez, że zarządzenie zawierało w swej treści podstawę prawną i zasadnicze motywy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest okazała się niedopuszczalna. Odnosząc się do wstępnej kwestii formalnej Sąd zaznacza, że przedmiotem zaskarżenia jest akt (zarządzenie Burmistrza) z dnia [...] r. Stosownie więc do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) skarga procedowana jest w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. Według treści wówczas obowiązującego art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi powinno być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca warunek ten wyczerpała (zob. k. 10 akt sądowych), co oznacza, że w aspekcie formalnym skarga została wniesiona skutecznie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów niniejszego postanowienia Sąd zaznacza, że po analizie całości dokumentacji zebranej w sprawie wyraża zrozumienie dla podejmowanych przez L. K. działań w zakresie, w jakim podejmuje ona próby polemiki z zarządzeniem Burmistrza z dnia [...] r., [...]. Nie budziło wątpliwości, że w istniejących uwarunkowaniach prawnych zredukowanie wynagrodzenia maksymalnego zastępcy dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej na podstawie art. 39 ust. 3 u.p.s. skutkowało bezpośrednio i niejako automatycznie powstaniem po stronie pracodawcy (w tym przypadku Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej) obowiązku zmniejszenia wynagrodzenia skarżącej, co nastąpiło przez wypowiedzenie jej warunków płacy w dotychczasowej wysokości. Obniżenie wynagrodzenia zrodziło więc po stronie pracownika zrozumiały sprzeciw. Sąd zaznacza zarazem, że kwestią wymagającą analizy jest to w jakim trybie L. K. może poszukiwać ochrony prawnej w związku z zaistniałymi zdarzeniami skutkującymi obniżeniem jej wynagrodzenia. Należy zwrócić uwagę, że ze względu na zatrudnienie skarżącej w jednostce organizacyjnej pozostającej w strukturze podmiotu publicznoprawnego (gminy) dokonana zmiana jej warunków płacy nastąpiła na skutek dwuetapowej procedury. Wynikło to ze specyfiki uregulowań prawnych dotyczących funkcjonowania gminy i jej jednostek jako pracodawcy. Decydujące i inicjujące znaczenie miał akt mający formę zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określony w art. 39 ust. 3 u.p.s. określający maksymalny poziom wynagrodzenia na wymienionych w nim stanowiskach, który to akt, w zakresie wewnętrznych relacji pomiędzy organem wykonawczym gminy a kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych, skutkować musiał zainicjowaniem przez tych kierowników procedury z art. 42 K.p. (wypowiedzenie warunków pracy i płacy). Sąd odnotowuje, że przepisy z zakresu prawa pracy w ujęciu literalnym wiążą prawo do odwołania do sądu pracy jedynie względem wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Rodzi się więc pytanie, czy badanie zasadności innych określonych prawem aktów determinujących treść owego wypowiedzenia powinna następować w trybie właściwym dla kontroli administracji publicznej (przed sądem administracyjnym). W niniejszej sprawie L. K. przyjęła, że skoro zarządzenie z dnia [...] r., [...] nieuchronnie musiało doprowadzić do zredukowania jej wynagrodzenia przez wypowiedzenie ze strony pracodawcy, to oznacza, że narusza ono jej interes. Powinna więc móc zainicjować procedurę jego kontroli przed sądem administracyjnym. W ocenie Sądu badanie zasadności zarządzenia organu wykonawczego gminy dotyczącego zasad wynagradzania pracowników samorządowych nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych – ze względu na przedmiot tego zarządzenia. Przede wszystkim zauważyć należy, że ustawa o pracownikach samorządowych została wprowadzona "w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny". Ustawodawca zaznaczył, że aktem tym "ustanawia się przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych". Już prima facie nasuwa się wniosek, że u.p.s. zawiera w swej treści przede wszystkim szczególne przepisy prawa pracy, a to z kolei stanowi materię normatywną zdecydowanie odrębną od tej, która reguluje działalność administracji publicznej "z zakresu administracji publicznej" (zob. art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej "P.p.s.a."). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że tylko ta ostatnia działalność organów jest objęta kontrolą sądu administracyjnego. Przechodząc z kolei do analizy uregulowań szczegółowych u.p.s. zauważyć należy, że art. 39 ust. 3 tej ustawy zawiera się w grupie regulacji dotyczących wynagradzania pracowników samorządowych. W art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowi się o regulaminie wynagradzania, który jednoznacznie kwalifikować należy w kategoriach zakładowego źródła prawa pracy wymienionego w art. 9 § 1 K.p. (A. Rycak [w:] R. Rycak, M. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, Ustawa o pracownikach samorządowych, Komentarz, Warszawa 2016, wyd. el. komentarz do art. 39, zob. pkt 3). Art. 39 ust. 3 u.p.s. poświęcono z kolei kwestii specyficznej regulacji dotyczącej wynagradzania kierowników i zastępców kierowników jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. W przypadku tych osób ich maksymalne wynagrodzenie określa wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze zarządzenia (nie regulaminu). Rozwiązanie takie jest podyktowane bliską relacją służbową pomiędzy organem wykonawczym gminy a osobami pełniącymi funkcje kierownicze w podległych mu jednostkach. Na marginesie zaznaczyć trzeba, że to właśnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje czynności z zakresu prawa pracy względem kierowników jednostek gminnych – zob. art. 7 pkt 1 i 3 u.p.s. W doktrynie trafnie podkreśla się, że przyznanie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do ustalenia maksymalnych stawek wynagrodzenia kierowników gminnych jednostek budżetowych i ich zastępców podyktowane jest przede wszystkim troską o racjonalność gospodarowania finansami publicznymi, a przekroczenie maksymalnych miesięcznych stawek płacowych może rodzić po stronie dysponenta (pracodawcy) odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zarazem jednak w piśmiennictwie zastrzeżono, że w relacjach między stronami stosunku pracy poczynione ustalenia wynikające z zarządzenia organu wykonawczego gminy na podstawie art. 39 ust. 3 u.p.s. staną się ważne i wiążące, gdy dojdzie do zmiany treści stosunku pracy w odpowiednim trybie (por. M. Mazuryk, [w:] W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o pracownikach samorządowych, Komentarz, Warszawa 2010, wyd. el. komentarz do art. 39, pkt 3). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że czynność ustalenia maksymalnego wynagrodzenia określona w art. 39 ust. 3 u.p.s., pomimo swej formy nazwanej "zarządzeniem" (prima facie sugerującej korelację z art. 101 ust. 1 u.s.g.), jest niczym innym jak aktem ze sfery pracowniczej (obowiązuje podmioty pozostające ze sobą w stosunku pracy czy też w relacji podległości organizacyjnej), nie oddziałującym na obywateli pozostających poza strukturą administracji publicznej. Ustalenie maksymalnego wynagrodzenia kierowników gminnych jednostek budżetowych nie jest więc aktem "z zakresu administracji publicznej" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., I OSK 1381/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wracając do sygnalizowanej wyżej kwestii ochrony prawnej pracowników samorządowych, dla których zmiana zarządzenia z art. 39 ust. 3 u.p.s. może okazać się niekorzystna i rychło prowadzić do obniżenia ich wynagrodzenia (taka sytuacja wystąpiła w odniesieniu do L. K.), stwierdzić należy, że badanie zasadności obniżenia maksymalnego poziomu wynagrodzeń należy do kognicji sądu pracy. Sąd ten w ramach postępowania z odwołania od wypowiedzenia warunków pracy i płacy (art. 42 § 1 w zw. z art. 30 § 4 K.p.) uprawniony jest do weryfikacji zasadności materialnej tego wypowiedzenia, co oznacza, że nie pozostaje on formalnie związany zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obniżającym wynagrodzenia kierowników i zastępców kierowników gminnych jednostek budżetowych. Innymi słowy zarządzenie z art. 39 ust. 3 u.p.s. traktować należy jako determinant ustalenia wynagrodzenia niektórych pracowników samorządowych, przy czym ustalenie maksymalnego wynagrodzenia na niższym poziomie aniżeli dotychczas nie pozbawia pracownika ochrony wynikającej art. 42 § 1 w zw. z art. 30 § 4 K.p. Niezależnie bowiem od struktury organizacyjnej pracodawcy pracownik ma zawsze prawo oczekiwać, że pogorszenie warunków jego pracy i płacy znajdzie odpowiednie uzasadnienie. Skoro skarga dotyczyła aktu o charakterze pracowniczym, nie będącego aktem z zakresu administracji publicznej, to oznacza, że nie mogła zostać uznana za dopuszczalną w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Podlegała ona zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). /-/ J. Szuma