II SA/Po 1171/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej "A" kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił T. M. "A" z siedzibą w K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego branży spożywczej, urządzeniu parkingu i urządzeniu zjazdu publicznego na terenie położonym w K. przy ul. G. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] ([...]) oraz dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb [...]). W decyzji organ określił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w tym obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy, intensywność zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu oraz wysokość planowanego budynku. Nadto organ ustalił wymogi dotyczące środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz wymogi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Między innymi określił, iż obsługa komunikacyjna terenu inwestycji winna odbywać się z ul. G. oraz z ul. B. i B., poprzez istniejące zjazdy, a także od strony ul. G. poprzez realizację nowego zjazdu publicznego wraz z budową pasa wyłączenia dla pojazdów jadących od strony ulicy P.j. Ponadto ustalił liczbę miejsc postojowych dla pracowników i klientów planowego budynku na minimum 90 stanowisk. Prezydent Miasta określił, iż budynek i sposób zagospodarowania działki powinny spełniać wymogi zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto stwierdził, iż integralną część decyzji stanowią: - załącznik nr 1 - mapa zasadnicza w skali 1 : 500, - załącznik nr 2 - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, - załącznik nr 3 - pismo Zarządu Dróg Miejskich w K. znak [...] z dnia 19 lipca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dlatego zasadnym było ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Na podstawie przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, iż możliwa jest lokalizacja wnioskowanej inwestycji na terenie położonym w K. przy ul. G. [...]. Organ wyjaśnił, że zgłoszone przez strony w trakcie postępowania uwagi zostały przeanalizowane, a stosowne zapisy dotyczące funkcjonowania projektowanego obiektu zostały zawarte w treści ustaleń decyzji. W ocenie Prezydenta Miasta ustalone linie zabudowy gwarantują spełnienie wymaganych prawem odległości projektowanej zabudowy od granic działek sąsiednich. Ponadto w treści decyzji zawarto szereg zapisów dotyczących zarówno kwestii kształtowania ładu przestrzennego oraz kwestii właściwego zagospodarowania terenu. Określono również ilość stanowisk postojowych, którą musi zapewnić inwestor. W odwołaniu od powyższej decyzji K. Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa (dalej: "Spółdzielnia") podniosła, iż w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do części uwag zgłoszonych w trakcie postępowania administracyjnego. Ponadto zapisy decyzji dotyczące ilości stanowisk postojowych (90 dla projektowanego obiektu) są niezgodne z załącznikiem Nr 1 gdzie na mapie określono tych miejsc 40. Strona podniosła także, iż w decyzji jak i w opinii Zarządu Dróg Miejskich pominięto kwestię, że na ulicy B. i B., którą ma się odbywać ruch związany z dostawą do planowanego sklepu, istnieje ograniczenie wjazdu dla samochodów do 2,5 tony. W odwołaniu zwrócono również uwagę, że zaskarżoną decyzją wyznaczono linię zabudowy w minimalnej wymaganej przepisami odległości od nieruchomości przy ul. G. 51 oraz w niewielkiej odległości od ulicy G.. W tej sytuacji Spółdzielnia wniosła o cofnięcie linii zabudowy zarówno od ulicy G. jak i budynku przy ul. G. 51 co pozwoliłoby jej zdaniem ograniczyć negatywny wpływ nowego obiektu na kwestie nasłonecznienia i zacienienia mieszkań. W ocenie Spółdzielni zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kształtowanie przestrzeni musi bowiem uwzględniać wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wola inwestora i zachowanie tylko minimalnych warunków technicznych (odległości) nie mogą być decydujące i nie można zgodzić się na postawienie w tym miejscu planowanego obiektu. Zdaniem strony zagospodarowanie przestrzenne musi uwzględniać także potrzeby interesu publicznego, przez który rozumie się m.in. zobiektywizowane potrzeby lokalnych społeczności związane z zagospodarowaniem przestrzennym. Spółdzielnia nie widzi potrzeby lokalizacji w tym miejscu zamierzonej inwestycji handlowo-usługowej, a proponowana zabudowa jest zaprzeczeniem wymagań dotyczących dobrego sąsiedztwa. Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2011 r. Organ odwoławczy ustalił, iż z przeprowadzonej w sprawie z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu wynika, że w obszarze analizowanym występują zróżnicowane funkcje i sposoby użytkowania poszczególnych obiektów. Wzdłuż ulicy G. usytuowane są obiekty usługowe o znaczeniu ogólnomiejskim jak też obiekty usługowo - mieszkalne, tworząc zwartą zabudową pierzejową. Na tyłach tej zabudowy występuje zabudowa mieszkaniowa, głównie wielorodzinna. Organ wskazał, że naprzeciw terenu inwestycji zlokalizowane są trzykondygnacyjne budynki usługowe w sąsiedztwie "Wieży Ciśnień". Wyniki analizy pozwalają na przyjęcie, że mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Kolegium zauważyło, że w zaskarżonej decyzji, na podstawie wyników analizy określono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na około 7,5 metra z uwagi na zlokalizowany w sąsiedztwie dom mieszkalny wielorodzinny. Nadto, zgodnie z sugestiami Spółdzielni, obiekt został odsunięty od granicy działki nr [...] zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym na odległość minimum 4 metrów. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja ustalając, iż obsługa komunikacyjna terenu inwestycji odbywać będzie się z ulicy G. oraz z ulicy B. i B. nie rozstrzyga, którym zjazdem będzie odbywać się dostawa towarów. Tego typu kwestie rozwiązywane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. Ponadto, wbrew twierdzeniom odwołania w załączniku graficznym do decyzji wyraźnie wyrysowano 91 miejsc parkingowych, a w treści decyzji wprowadzono obowiązek zapewnienia minimum 90 miejsc parkingowych. Zdaniem Kolegium decyzja wprowadza szereg wymagań związanych z zapewnieniem wysokich walorów estetycznych i architektonicznych, a nadto poszczególne wymogi takie jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi tej elewacji czy geometria dachu określone zostały w oparciu o wyniki analizy zagospodarowania i zabudowy występującej na sąsiednich nieruchomościach znajdujących się w granicach obszaru objętego analizą. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, iż planowana inwestycja zakłóca ład przestrzenny skoro będzie w ten obszar wkomponowana. Planowana inwestycja ma niewątpliwie charakter ogólnomiejski i tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem odwołującej, że naruszone zostaną interesy społeczności lokalnej - czyli członków Spółdzielni zamieszkujących w sąsiednich budynkach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnej w Poznaniu K. Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa zarzuciła, iż wyżej opisana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i sprzeczność dokonanych przez organ ustaleń z materiałem zgromadzonym w sprawie, a także z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych oraz zachowaniu ładu przestrzennego, potrzeb interesu społecznego i dobrego sąsiedztwa. W ocenie Spółdzielni planowana inwestycja nie będzie kontynuowała funkcji zabudowy sąsiedniej. W tym zakresie nie można brać pod uwagę zabudowy położonej po przeciwnej stronie ulicy. Ponadto w miejscu planowanej inwestycji nie było zabudowy pierzejowej - istniejący tam hotel nie sąsiadował bezpośrednio z pobliskimi budynkami. Ustalony wskaźnik intensywności zabudowy oraz wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej odbiega znacznie od nieruchomości sąsiednich. Strona skarżąca podniosła także, wskazując na wniosek inwestora skierowany do Zarządu Dróg Miejskich, iż dostawa towarów do planowanego sklepu odbywać się będzie od strony ul. B. i B., a rozładunek towarów od strony budynku mieszkalnego przy ul. G. 51 co prawdopodobnie będzie uciążliwe dla mieszkańców tego budynku. Spółdzielnia zauważyła także, iż w decyzji nakazano zapewnić dla projektowanego budynku 90 miejsc parkingowych natomiast część ze wskazanych w załączniku graficznym do decyzji miejsc parkingowych (w liczbie 51) było już wcześniej przewidzianych dla sąsiedniego budynku Hotelu "P.". Zdaniem strony skarżącej rozbudowa budynku pogorszy warunki zamieszkiwania w lokalach mieszkalnych znajdujących się w sąsiedztwie, a zaskarżona decyzja sankcjonuje naruszenie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie wymagań społeczno-gospodarczych, środowiskowych i kulturowych oraz interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 tej ustawy, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117). Organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczynił zaś temu obowiązkowi i recypował do swojej decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie. Obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. obciążają przy tym również organ II instancji, który w niniejszej sprawie także nie dokonał wnikliwej oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej pod kątem zgodności z przepisami prawa i tym samym nie wyeliminował uchybień Prezydenta Miasta K.. W szczególności zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż w sposób zbyt lakoniczny odnosi się ona do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W analizie brak bowiem jakiejkolwiek bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, ze wskazaniem na jakich konkretnie działkach, jakie konkretnie budynki się znajdują i jaka jest wielkość tych działek, co uniemożliwia weryfikację przedstawionych w niej ustaleń dotyczących parametrów zabudowy. Nadto pomimo, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budynku o przeznaczeniu co do zasady handlowym (funkcja handlowa zajmować ma bowiem 95 % powierzchni budynku, a usługi jedynie 5 %), to w analizie wskazano jedynie na występowanie w obszarze analizowanym obiektów usługowych, które położone są zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji jak i w nieco dalszej odległości bez wskazania jakiego konkretnie rodzaju działalność usługowa jest w tych obiektach prowadzona oraz czy w obiektach tych prowadzona jest jakakolwiek działalność handlowa. Zauważyć w tym miejscu należy, iż pojęcia działalności handlowej i działalności usługowej nie są tożsame. Pomimo braku definicji o charakterze legalnym zauważyć bowiem należy, iż handel jest to proces gospodarczy polegający na sprzedaży czyli na wymianie dóbr i usług na pieniądze, względnie inne dobra bądź usługi, przy czym proces ten jest realizowany przeważnie przez zawodowych pośredników w celu osiągnięcia zysku. Przez usługę rozumieć zaś należy działanie podejmowane w celu zaspokojenia określonej potrzeby (lub potrzeb) klienta. Klientem może być osoba fizyczna, organizacja i każdy inny podmiot. Usługa może obejmować czynności niematerialne, jak porada, reprezentowanie kogoś przed urzędem czy sądem lub materialne, jak wykonawstwo konkretnych przedmiotów, ich naprawa itp. Usługi mogą być przy tym realizowane zarówno w celach komercyjnych jak i niekomercyjnych. Również w przepisach, w tym na przykład w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885 z 2007 r. ze zm.) prawodawca rozróżnia działalność o charakterze usługowym od działalności o charakterze handlowym. Inaczej rzecz ujmując oczywistym jawi się, że występowanie w obszarze analizowanym działalności usługowej w postaci na przykład doradztwa prawnego, czy też punktów drobnych usług o charakterze rzemieślniczym w parterach budynków mieszkalnych nie musi przesądzać o tym, iż za spełniającą wymóg kontynuacji istniejących funkcji zabudowy uznana zostanie inwestycja polegająca na realizacji samoobsługowego sklepu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 1000 m2. Co za tym idzie nie sposób przyjąć, że już samo istnienie w obszarze analizowanym bliżej nieokreślonych obiektów o charakterze usługowym pozwala na ustalenie, iż realizacja w tymże obszarze zabudowy o przeznaczeniu handlowym o określonych we wniosku parametrach stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a stanowisko wyrażone w tym zakresie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującej się w aktach sprawy i recypowane do decyzji obu instancji uznać należy za co najmniej przedwczesne. Podkreślić bowiem trzeba, iż skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. W ocenie Sądu dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia ze względu na swą lakoniczność i powierzchowność wskazanych powyżej wymagań i co za tym idzie nie może być uznana za spełniającą wymogi prawa analizę urbanistyczno-architektoniczną. Wskazać jednocześnie trzeba, iż choć rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, publ. Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, publ. Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, publ. Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, publ. w Lex nr 486227, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, publ. Lex nr 528351, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06, publ. Lex nr 284499, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Po 151/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503), to jednak ze względu na wagę tego zagadnienia dla końcowego rozstrzygnięcia organ winien się do niego szczegółowo odnieść, czego - jak wykazano powyżej - w niniejszej sprawie zabrakło. Ustaleń odnośnie precyzyjnie określonej funkcji i parametrów poszczególnych obiektów występujących w obszarze analizowanym nie mógł przy tym samodzielnie poczynić Sąd albowiem na obecnym etapie sprawy byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu administracji przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Niezależnie od powyższego uchybienia samodzielnie uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji jako opartych na materiale dowodowym zebranym z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. wskazać na kolejne wady przedmiotowej analizy urbanistyczno-architektonicznej w całości recypowane do decyzji organu I instancji i zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano, że ustala się ją na circa 7,5 metra. W uzasadnieniu decyzji obu instancji nie wyjaśniono przy tym przyczyn powzięcia takowego rozstrzygnięcia wskazując jedynie, iż nastąpiło to na podstawie wyników analizy. W analizie zaś wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi od 3 metrów do około 40 metrów i jest ona różna dla rożnych rodzajów zabudowy. Stąd też zdaniem autora analizy w tej konkretnej sprawie zasadnym było przeanalizowanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie zabudowy o charakterze usługowym bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji oraz wskazano, iż wysokość istniejących budynków o takim charakterze wynosi od 5 do 12 metrów, co pozwala ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na około 7,5 metra. Taki sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej uznać należy za niespełniający wymogów określonych w przepisach prawa. Zauważyć w tym miejscu należy, iż podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc i zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego przekazany został do kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Wykonując powyższą delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia ustalono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości (ust. 4), z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania wysokości nowej zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazanym powyżej wymaganiom nie sprostał autor analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie, w której to analizie brak zarówno jakichkolwiek ustaleń co do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to jest na działce zabudowanej budynkiem skarżącej Spółdzielni oraz działce zabudowanej budynkiem Hotelu P. jak i wskazania przyczyn odstąpienia od ustalania parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia i ustalenia tego parametru w oparciu o wysokość budynków o funkcji usługowej zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Wadliwości, a co najmniej niepełności analizy w tym zakresie nie dostrzegły przy tym orzekające w sprawie organy administracji, które bez własnej refleksji recypowały do swoich orzeczeń ustalenia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w niej zawarte. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż naruszenie ładu przestrzennego polegać może nie tylko na zlokalizowaniu budynku w sposób drastyczny przewyższającego swoimi parametrami (w tym wysokością) istniejącą zabudowę, ale także – szczególnie w przypadku zwartej zabudowy pierzejowej – na realizacji inwestycji znacznie niższej niż występująca na działkach sąsiednich. Również w tym zakresie organy obu instancji dopuściły się zatem naruszenia przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - nakładających na nie obowiązek dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 22 października 2010 r. Kolejnym stwierdzonym przez Sąd uchybieniem uzasadniającym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji było władcze rozstrzygnięcie w decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. o warunkach zabudowy iż dopuszcza się realizację planowanego budynku w odległości minimum 4 metrów od granicy z działką nr [...] oraz o usytuowaniu planowanej inwestycji na działce nr [...] poprzez określenie w załączniku do decyzji nieprzekraczalnych linii zabudowy. W tym miejscu zauważyć należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi co do zasady określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce (por. uchwała z 25 listopada 1996 r. NSA, sygn. akt OPK 22/96, Lex nr 29257; wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, Lex nr 168058). Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu ochrony wartości o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym w świetle § 12 ust. 2 stanowiącego, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tegoż paragrafu, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uznać należy, że do kompetencji organu administracji wydającego decyzję o warunkach zabudowy należy wyłącznie złagodzenie, ze względów urbanistycznych, wymogów określonych przepisami prawa budowlanego, a nie - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - ich zaostrzanie. Inaczej rzecz ujmując określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości minimum 4 metrów od granicy, a więc wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, pozbawione było podstawy prawnej. Podkreślić należy, iż zarówno z uzasadnień decyzji obu instancji, jak i ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, by takowe usytuowanie planowanego budynku względem granicy działki sąsiedniej było konieczne dla zachowania ładu przestrzennego, w tym w szczególności, iż jest to powszechny sposób lokalizowania budynków na działkach w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, kwestia usytuowania budynków w obszarze analizowanym, względem granic działek na jakich są posadowione nie była w ogóle przez autora analizy badana i co za tym idzie jakiegokolwiek uzasadnienia w tej analizie nie znajdują określone w decyzji w sposób władczy nieprzekraczalne linie zabudowy, de facto przesadzające już na tym etapie o lokalizacji planowanego budynku na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi w bezpośrednim sąsiedztwie i co do zasady wykluczona jest możliwość realizacji inwestycji o funkcji innej niż spełniana przez nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie. Racjonalny prawodawca nie bez powodu nakazał bowiem wyznaczanie odpowiedniego obszaru analizowanego obejmującego nie tylko nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące i co za tym idzie oczywiście wadliwym jest wyrażony w skardze pogląd jakoby przy ustalaniu czy zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy niedopuszczalnym było uwzględnianie nieruchomości położonych po przeciwnej stronie ulicy niż obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oczywiście bezzasadne są również te zarzutu skargi, które dotyczą potencjalnych niedogodności dla mieszkańców nieruchomości sąsiedniej związanych z funkcjonowaniem planowanej inwestycji, w tym organizacji ruchu na ul. B. i B., dostaw towaru do planowanego sklepu w godzinach nocnych oraz lokalizacji miejsc postojowych względem granic działek sąsiednich i okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zagadnienia te nie podlegają bowiem badaniu na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Odnośnie sposobu realizowania dostaw towarów do planowanego sklepu zauważyć trzeba, iż będzie on zależał nie od woli inwestora, lecz od rozstrzygnięć zarządcy drogi (ul. B. i B.) wyrażających się w dopuszczeniu lub ograniczeniu na tejże drodze ruchu pojazdów o określonych parametrach. Odnosząc się do zarzutu, iż wskaźnik intensywności zabudowy oraz wskaźnik udziału powierzchni biologicznej odbiegają w znacznym stopniu od terenów sąsiednich wskazać zaś należy, iż wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczony został w badanej decyzji w sposób co do zasady zgodny z wymogami § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizie uzasadniono bowiem przyczyny odstąpienia od wyznaczenia tegoż wskaźnika w sposób określony w § 5 ust. 1 rozporządzenia i wskazano przyjętą metodę jego ustalenia wynikającą z przesłanek urbanistycznych, jedynie zbyt powierzchownie uzasadniając wybór nieruchomości położonych w obszarze analizowanym przyjętych do ustalenia tegoż wskaźnika dla planowanej inwestycji, które to uchybienie winno zostać usunięte przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy przez organ administracji. Wobec stwierdzonych naruszeń wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień. W szczególności organ winien uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokonać zbadania wpływu zabudowy występującej na działkach sąsiednich na dopuszczalność zabudowy planowanej przez inwestora, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.