II SA/Po 1174/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Znak: [...] Nr [...] Starosta P., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a.") – orzekł o uznaniu M. H. z dniem [...] maja 2014 r. za osobę bezrobotną, a także orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że M. H. w dniu rejestracji spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, jednakże nie przepracowała w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji 365 dni, lub nie osiągnęła przez w/w okres wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. M. H. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego. Zdaniem odwołującej, wydana decyzja jest rażąco krzywdząca. Odwołująca wskazała, że przepracowała nieprzerwanie 33 lata i 11 miesięcy w tym 2 lata 6 miesięcy na bezrobociu w tym czasie urodziła [...] synów. Ostatnie 2 lata odwołująca pracowała na 1/2 etatu, ponieważ nie mogła znaleźć innej pracy na pełen etat. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie przepisów art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w związku z wniesieniem odwołania, w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. urząd pracy poprosił zainteresowaną o złożenie oświadczenia o wysokości osiąganego wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia w firmie X sp. z o. o. w okresie od 1 października 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w odniesieniu do obowiązującego w tych latach minimalnego wynagrodzenia za pracę. W pisemnym oświadczeniu zainteresowanej stwierdziła ona, że w ostatnich dwóch latach pracy w "X" była zatrudniona na pół etatu, a jej zarobki brutto wynosiły zgodnie z dokumentacją 1.000 zł, na co nie miała wpływu. Prosiła o wzięcie pod uwagę, że jest chora na kręgosłup, a nadto jest w ciężkim stanie depresyjnym nie ze swojej winy. Na podstawie dogłębnej i szczegółowej analizy przedstawionej w sprawie dokumentacji, jak również obowiązujących przepisów prawnych Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w kwestii odmowy przyznania zainteresowanej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż nie ma żadnych udokumentowanych przesłanek świadczących o możliwości zaliczenia jej w przywołanym okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie pracy ustawowo określonego minimum 365 dni okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z załączonymi do akt sprawy zaświadczeniami otrzymywane przez nią wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na 1/2 etatu i podstawa wymiaru zasiłku chorobowego w przedmiotowym okresie 18 miesięcy były niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ponieważ odnośne przepisy przywołanej ustawy o promocji zatrudnienia nie mają charakteru uznaniowego i ściśle określają ustawowe warunki, których spełnienie jest konieczne do uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia, organy administracyjne nie mają żadnych podstaw prawnych do zmiany zaskarżonej decyzji. Przedstawiona w odwołaniu argumentacja dotycząca szczególnie trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej zainteresowanej nie może, niestety, przesądzić o uzyskaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyznawanego w oparciu o stwierdzenie spełnienia ustawowo ściśle określonych kryteriów, ale może stanowić podstawę do ubiegania się o potencjalnie należną w takiej sytuacji pomoc we właściwym terytorialnie ośrodku pomocy społecznej. Reasumując, urząd pracy nie mógł, zgodnie z obowiązującymi przepisami przywołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wydać w przedmiotowym przypadku odmiennej decyzji w kwestii prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a w związku z tym organ odwoławczy nie ma, niestety, jakichkolwiek podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. M. H. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody Wielkopolskiego i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy mało wnikliwie rozpoznał sprawę pozostawiając ją bez środków do życia. Skarżąca dodała, że jest poważnie chora. W odpowiedzi na powyższą skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało prowadzić do konkluzji, iż zaskarżona decyzja nie podlegała wzruszeniu. Istota sporu w niniejszej sprawie odnosi się do kwestii związanej z prawem skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych. Przesłanki nabycia prawa do przedmiotowego zasiłku określa art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie poddanej sądowej kontroli stanowił m. in art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, który przewiduje, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych. Z kolei art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia zawiera generalną regułę, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni bezrobotny był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Oba warunki muszą być spełnione łącznie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 626/07 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że nie ma żadnych udokumentowanych przesłanek świadczących o możliwości zaliczenia skarżącej w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie pracy ustawowo określonego minimum 365 dni okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, albowiem zgodnie z załączonymi do akt sprawy zaświadczeniami otrzymywane przez nią wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na 1/2 etatu i podstawa wymiaru zasiłku chorobowego w przedmiotowym okresie 18 miesięcy były niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. W sprawie stanowiącej przedmiot kontroli Sądu, organ odwoławczy trafnie wskazał, że w przypadku M. H. nie zostały spełnione ustawowe kryteria, które pozwalałyby na przyznanie skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Z akt administracyjnych sprawy (k. 4 akt admin.) wynika, że skarżąca zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna w dniu [...] maja 2014 r. Biorąc pod uwagę wymóg art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia stanowiący, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni bezrobotny był zatrudniony – należy uznać, że skarżąca wymóg ten spełniła (por. świadectwo pracy, k. 27 akt admin.). Jednakże należy zauważyć, że przywołany wyżej przepis formułuje dodatkowy wymóg, a mianowicie osiąganie przez skarżącą przez ten okres wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Należy zatem zauważyć, że wynagrodzenie otrzymywane przez skarżącą w kwocie 1.000 zł brutto było niższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę, które wynosiło odpowiednio: - 1386 zł brutto w 2011 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 października 2010 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2011 r.; Dz. U. z 2010 r., Nr 194 poz. 1288); - 1500 zł brutto w 2012 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2012 r.; Dz. U. z 2011 r., Nr 192 poz. 1141); - 1600 zł brutto w 2013 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2012 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r.; Dz. U. z 2012 r., poz. 1026.); - 1680 zł brutto w 2014 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 września 2013 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2014 r.; Dz. U z 2013 r., poz. 1074). Ponieważ wynagrodzenie otrzymywane przez skarżącą było niższe od wymaganego minimum, skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i tym samym zasadnie odmówiono jej przyznania prawa do zasiłku. Wojewoda Wielkopolski trafnie wywiódł, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie mają charakteru uznaniowego i ściśle określają ustawowe warunki, których spełnienie jest konieczne do uzyskania prawa do świadczenia dla osób bezrobotnych. Ponieważ otrzymywane przez skarżącą wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na 1/2 etatu w okresie 18 miesięcy były niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę, organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd zauważa, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera szczegółowego i wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że skarżąca nie przepracowała w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji 365 dni lub nie osiągnęła przez w/w okres wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie to powinno szczegółowo wskazać na konkretną przesłankę odmowy przyznania zasiłku, jednakże powyższy błąd został naprawiony przez organ odwoławczy, który w sposób wystarczający wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy i wskazał na konkretną przesłankę odmowy przyznania zasiłku. W tym miejscu Sąd uznaje za zasadne poddanie szczegółowej analizie problemu interpretacyjnego wynikającego z wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia w szerszym kontekście przepisów ogólnych powszechnego prawa pracy. Sądowi z urzędu znane jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 175/06 (orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że w stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego będzie opłacana składka na Fundusz Pracy, będzie ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2002 r., Nr 200, poz. 1679 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa o minimalnym wynagrodzeniu"), a więc proporcjonalnie do liczby godzin pracy przypadających do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu pracy. Takie zapatrywanie, odwołując się do wykładni systemowej, podzielił także WSA w Lublinie (wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 540/07 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jednakże, jak zauważa się w doktrynie, powyższe stanowisko nie jest jedynym dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. Z. Góral, "Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Praktyczny komentarz, pod red. Z. Górala, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2011, s. 449"). W innych rozstrzygnięciach podaje się je w wątpliwość. Zauważa się zatem, że celem przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia jest "wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do zasiłku bezrobotnych tych zatrudnionych, którzy nie mogą legitymować się uzyskaniem wynagrodzenia w wysokości (a nie proporcjonalnej wysokości) odpowiadającej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 541/08 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Słuszność powyższego stanowiska (drugiego spośród wyżej zaprezentowanych) wzmacnia dodatkowo argument, że w przypadku zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy u kilku pracodawców należy brać pod uwagę sumę uzyskiwanego wynagrodzenia. Znajduje to potwierdzenie w art. 104 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym wtedy, gdy uzyskiwane kwoty pochodzą z różnych źródeł (a więc także niezwiązanych z zatrudnieniem w ramach stosunku pracy), obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy powstaje, jeśli łączna kwota stanowiąca podstawę wymiaru składek wynosi co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (por. cyt. wyżej komentarz pod red. Z. Górala). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że skarżąca nie spełnia przesłanki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia. Zdaniem Sądu, celem wprowadzenia do ustawy o promocji zatrudnienia spornego wymogu jest wprowadzenie sztywnej, jednakowej – dla wszystkich zatrudnionych i bez względu na podstawę i szczegółowe warunki zatrudnienia – kwoty wynagrodzenia, której uzyskanie uprawnia do nabycia prawa do zasiłku bezrobotnych. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Op 509/06 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), zgodnie z którym celem regulacji wprowadzającej wymóg uzyskiwania wynagrodzenia w określonej wysokości nie mogło być stworzenie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, które uzyskują wynagrodzenie proporcjonalne do wymiaru czasu pracy, liczone na podstawie art. 8 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. W praktyce bowiem każde wynagrodzenie osób zatrudnionych przez pracodawcę stosującego się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy, w tym także zatrudnienie w minimalnym wymiarze czasu pracy, rodziłoby uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż byłoby ono pochodną umownie przyjętego wymiaru czasu pracy i wyliczenia dokonanego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Wobec tego, zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego nie narusza prawa. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia oraz stwierdzając brak uchybienia przez zaskarżoną decyzję przepisom K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i przepisom prawa materialnego także w zakresie nieobjętym skargą, w ocenie Sądu nie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.