II SA/Po 1177/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. G. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę W dniu [...] czerwca 2011 r. B. G. M. Sp. z o.o. Sp. k. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na naprawie tynków, naprawie opierzenia dachowego oraz otynkowaniu komina, na budynku zlokalizowanym na działce nr [...], przy ul. P. w P. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej: kpa) zgłosił sprzeciw wobec planowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. zgłaszający został zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 10 dni o następuje dokumenty: (1) uzupełnienie zgłoszenia przez podanie prawidłowego arkusza działki, (2) określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem z załączeniem odpowiednich szkiców lub rysunków oraz mapy z zaznaczonym miejscem wykonywania robót zgodnie z art. 30 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, (3) uzupełnienie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez podanie prawidłowego arkusza działki, wskazanie zgody właścicieli nieruchomości na wykonanie przewidzianych robót z podaniem ich prawnego pełnomocnika lub zarządcy, złożone przez osobę umocowaną do składania oświadczeń w imieniu wierzyciela, (4) oryginał pełnomocnictwa dla S. P., (5) załączenie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. na wykonanie prac na budynku wpisanym do zespołu zabytkowego. Inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty, wobec czego wniesienie sprzeciwu stało się konieczne. Pismem z dnia [...] września 2011 r. B. G. M. Sp. z o.o. Sp. k. odwołała się od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie (1) art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez wydanie postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia, a następnie decyzji o wniesieniu sprzeciwu, mimo utraty przez organ kompetencji do działania w sprawie oraz (2) art. 6-8, art. 11 i art. 107 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego oraz wydanie orzeczeń przez organ pomimo utraty kompetencji do działania w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. zgłoszony został zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Mimo upływu terminu do podjęcia przez organ działań w przedmiocie zgłoszenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. – doręczonym jej w dniu [...] sierpnia 2011 r. – skarżącą została wezwana do uzupełnienia braków zgłoszenia, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. wniesiono sprzeciw od planowanej inwestycji. Tymczasem organ I instancji w ocenie skarżącej utracił już swoją kompetencję do działania w sprawie, wobec czego wydane rozstrzygnięcia należało uznać za wadliwe i niezgodne z prawem. Skarżąca wskazała, iż termin 30 dni z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem na doręczenie decyzji wnoszącej sprzeciw zgłaszającemu, a nie na jej wydanie. Do zachowania tego terminu nie wystarcza nadanie stronie listem poleconym przesyłki zawierającej decyzję. W tej sytuacji należało bowiem przyjąć, iż skoro zgłoszenie robót budowlanych doręczone zostało organowi w dniu [...] czerwca 2011 r., to termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu [...] lipca 2011 r. Wobec tego decyzja zawierająca sprzeciw doręczona została skarżącej już po upływie terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, tak samo jak uprzednie postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu organ zauważył, że przemilczenie zgłoszenia jest wprawdzie formą załatwienia sprawy, ale do takiego skutku nie dochodzi, gdy przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ uzewnętrzni wobec zgłaszającego potrzebę uzupełnienia zgłoszenia. Wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bowiem bieg ustawowego termin do wniesienia sprzeciwu. W tym wypadku punktem początkowym, od którego liczy się bieg terminu, jest data uzupełnienia zgłoszenia lub data upływu terminu do dokonania tej czynności. W tej sytuacji organ zauważył, iż zgłoszenie skarżącej wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2011 r. Organ I instancji słusznie uznając, że zgłoszenie wymaga uzupełnienia wydał w tej mierze stosowane postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż odbiór tego postanowienia nastąpił w dniu [...] sierpnia 2011 r. postanowienie powyższe zostało nadane na poczcie w dniu [...] lipca 2011 r., następnie było awizowane w dniu [...] lipca 2011 r. oraz w dniu [...] lipca 2011 r. i zostało odebrane przez pełnomocnika A. S. w dniu [...] sierpnia 2011 r. Zgodnie z art. 44 § 4 kpa należy więc uznać, że skuteczne doręczenie zastępcze postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. nastąpiło w dniu [...] lipca 2011 r. Faktyczny odbiór postanowienia w dniu [...] sierpnia 2011 r. wynikający z niedochowania procedur przez urząd pocztowy nie może stanowić o niedochowaniu terminowości wynikających z przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze datę wpływu zgłoszenia do właściwego organu – dzień [...] czerwca 2011 r. oraz nadanie postanowienia na poczcie – dzień [...] lipca 2011 r. trudno zarzucić organowi I instancji przewlekłość postępowania. W tej sytuacji należy uznać, że postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r., przerwało bieg terminu na wniesienie sprzeciwu, który biegnie dopiero od dnia upływu terminu na uzupełnienie braków. W niniejszej sprawie termin na uzupełnienie braków upływał w dniu [...] sierpnia 2011 r., stąd decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu z dnia [...] sierpnia 2011, nadana na poczcie w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydana została z zachowaniem terminu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. B. G. M. Sp. z o.o. Sp. k. zaskarżyła opisaną decyzję Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie (1) art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że organ mimo upływu 30-dniowego terminu od dnia dokonania zgłoszenia nie utracił kompetencji do wydania postanowienia o nałożeniu obowiązków na skarżącą oraz wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu i (2) art. 6-8, art. 44, art. 57 § 5 pkt 2, art. 105, art. 107 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, co z kolei spowodowało błędne zastosowanie normy prawa materialnego i uznanie, że skuteczne wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia i oraz wniesienie sprzeciwu ma miejsce w dniu nadania pisma w placówce pocztowej, niezasadne zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji organu I instancji po utracie przez ten organ kompetencji do działania w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] września 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 5 powołanej ustawy zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia tych prac. Do robót budowlanych można przy tym przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W orzecznictwie wyrażono zarazem stanowisko, iż wystarczające jest by w powyższym okresie czasu zamiar wystąpienia ze sprzeciwem lub postanowieniem o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia został uzewnętrzniony przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1899/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 2 września 2011., sygn. akt II OSK 737/11, tamże; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/09, tamże). Konieczne jest w takim wypadku jedynie nadanie przesyłki w placówce pocztowej przed upływem wskazanych 30 dni odpowiedniej decyzji albo postanowienia. W przeciwnym razie termin ten uległby bowiem zbytniemu skróceniu, pozwalając tym samym stronie unikać skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie odbioru wysłanej korespondencji. Powyższe stanowisko Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela. Początek biegu opisanego terminu wyznaczony jest przez datę skutecznego wniesienia zgłoszenia. Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż B. G. M. Sp. z o.o. Sp. k. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych właściwemu organowi w dniu [...] czerwca 2011 r. W konsekwencji termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego upływał w dniu [...] lipca 2011 r. Trzeba jednak podkreślić, iż zgłoszenie powinno być nie tylko skierowane do właściwego organu, lecz nadto kompletne i niebudzące wątpliwości. Jeżeli ta ostatnia przesłanka nie zostanie zachowana właściwy organ na mocy art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne informacje. Dopiero z chwilą uzupełnienia tych informacji zgłoszenie jest kompletne. Oznacza to z kolei, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu – w razie nałożenia opisanych wyżej obowiązków – ulega przerwaniu i biegnie na nowo od chwili, gdy zgłoszenie zostanie uzupełnione lub gdy upłynie termin na dokonanie uzupełnienia. Takie stanowisko podzielane jest również w judykaturze (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1899/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 956/05, tamże). Z akt sprawy wynika zarazem, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta P. w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązał B. G. M. Sp. z o.o. Sp. k. do uzupełnienia zgłoszenia (k. 14 akt organu I instancji). Przesyłka ta została nadana na poczcie w dniu [...] lipca 2011 r. na adres pełnomocnika – S. P. (k. 15 akt organu I instancji). Z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika przy tym, iż korespondencja ta była awizowana po raz pierwszy w dniu [...] lipca 2011 r., następnie [...] lipca 2011 r., po czym odebrała ją w dniu [...] sierpnia 2011 r. pełnomocnik – A. S. Należy przy tym podkreślić, iż odbiór przesyłki nastąpił już po upływie terminu z art. 44 § 4 kpa, data faktycznego odbioru nie może więc być traktowana jako data doręczenia zastępczego – skuteczne doręczenie zastępcze nastąpiło bowiem w dniu [...] czerwca 2011 r. Ponadto należy także wskazać, iż w aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia [...] lipca 2011 r., w którym S. P. informował organ o zmianie adresu do doręczeń (k. 16 akt organu I instancji). Trzeba jednak zauważyć, iż pismo to wpłynęło do Prezydenta Miasta P. dopiero w dniu [...] lipca 2011 r., a więc już po wysłaniu korespondencji. Tym samym nie można czynić organowi z tego tytułu zarzutów. Postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. zostało zatem uzewnętrznione w 30-dniowym okresie, wskazanym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Dotychczasowy bieg powyższego terminu uległ więc przerwaniu, a okres ten zaczął biec na nowo od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od daty upływu terminu do dokonania tej czynności. W postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta P. zakreślił dla skarżącej 10-dniowy termin na wykonanie obowiązków. Początkiem biegu terminu do uzupełnienia zgłoszenia był dzień skutecznego doręczenia zastępczego postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r., tj. dzień [...] czerwca 2011 r., zaś upływ tego terminu nastąpił z dniem [...] sierpnia 2011 r. Bezsporne jest przy tym, że obowiązki nałożone na B. G. M. Sp. z o.o. Sp. nie zostały dotąd zrealizowane. Dlatego bieg 30-dniowego termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu rozpoczął się na nowo w dniu [...] sierpnia 2011 r., zaś jego upływ nastąpił z dniem [...] września 2011 r. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r., o zgłoszeniu sprzeciwu, nadana w placówce pocztowej w dniu [...] sierpnia 2011 r. i odebrana przez pełnomocnika skarżącej w dniu [...] września 2011 r., nie wykroczyła poza termin zakreślony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił także zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych. Obie zaskarżone decyzje zostały bowiem w ocenie Sądu poprawnie uzasadnione z perspektywy art. 107 § 1 i 3 kpa, a nadto materiał dowodowy został w niniejszej sprawie zgromadzony w sposób wyczerpujący zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ustalenia faktyczne nie były zresztą kwestionowane szerzej przez skarżącą, która podważała przede wszystkim konkluzję organów administracji publicznej i wynikającej z niej konsekwencje prawne. Trudno w ocenie Sądu mówić w niniejszej sprawie także o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do Państwa, gdyż działanie organów administracji publicznej było legalne i nie naruszało standardów dobrej administracji. W tej sytuacji Sąd rozpoznając sprawę w granicach skargi nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).