II SA/Po 1185/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta P., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), zgłosił sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu siatki reklamowej na domu [...] położonym przy ul. [...] otrzymanego w dniu 22 czerwca 2011 r., złożonego przez Spółkę A. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. zgłaszający został zobowiązany do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia w terminie 10 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jednakże inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor – spółka A reprezentowana przez radcę prawnego K. [...] P. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia, a następnie decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 29 czerwca 2011 r. pomimo upływu 30 dniowego terminu do jego wniesienia, z upływem którego inwestor uzyskał milczącą zgodę na wykonanie robót oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz nienależyte uzasadnienie decyzji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak wyjaśniono w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał w dniu 29 czerwca 2011 r. zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Stąd, w opinii inwestora, skuteczne wniesienie sprzeciwu miałoby miejsce, gdyby organ architektoniczno – budowlany w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia doręczył odwołującemu postanowienie o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia lub też sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Dopiero z dniem doręczenie jednego z powyższych rozstrzygnięć zachowany zostałby warunek skuteczności sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Skutku powyższego nie wywołuje natomiast nadanie sprzeciwu w placówce pocztowej. Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżący przytoczył treść orzeczeń sądów administracyjnych konkludując, iż brak doręczenie stronie sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30 dniowego terminu powoduje, że decyzja została jedynie sporządzona, a nie doręczona. W świetle art. 110 kpa dopiero z momentem doręczenie decyzji wiąże ona adresata. Wyjaśniono również, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem materialnym, do którego nie stosuje się przepisu art. 57 § 5 kpa. Tym samym brak doręczenia sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia powoduje, iż mamy do czynienia z "milczącą zgodą" organu na prowadzenie robót budowlanych. Konsekwentnie doręczone w dniu 01 sierpnia 2011 r. postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, a następnie decyzja wnosząca sprzeciw od zgłoszonych robót doręczona inwestorowi w dniu 30 sierpnia 2011 r. nie mogły wywrzeć skutku prawnego w postaci uniemożliwienia inwestorowi przystąpienia do realizacji robót objętych zgłoszeniem. W dalszej części odwołania wskazano, że stwierdzenie, iż istotnie sprzeciw został wniesiony z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane powoduje, że organ odwoławczy zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Podniesiono również, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, którymi są zasada pogłębiania zaufania do państwa oraz zasada praworządności. Zdaniem skarżącej Prezydent, wbrew dyspozycji art. 107 § 3 kpa, zaniechał również uzasadnienia swojej decyzji, co uniemożliwia ustalenie, na jakich przesłankach oparto się wydając zaskarżoną decyzję. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, iż z analizy akt administracyjnych wynika, iż zgłoszenie prowadzenia robót budowlanych nastąpiło w dniu 22 czerwca 2011 r. oraz zostało uzupełnione pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. W dalszej korności Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zachowania terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane konieczne jest wydanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, prawidłowo uznając, iż dokonane w dniu 29 czerwca 2011 r. zgłoszenie wymagało uzupełnienia, wydał w dniu 04 lipca 2011 r. postanowienie, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia, w terminie 10 dni od daty jego odbioru, informując jednocześnie inwestora, iż w przypadku nie uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie zostanie wydana decyzja sprzeciwu. Postanowienie powyższe było dwukrotnie awizowane – w dniach 12 lipca oraz 20 lipca lecz nie zostało ono odebrane. Stąd uznać należało, że postanowienie powyższe zostało doręczone, w świetle art. 44 § 4 kpa, z dniem 28 lipca 2011 r., co też spowodowało przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji o sprzeciwie w dniu 12 sierpnia 2011 r. oraz nadanie jej w tym samym dniu w urzędzie pocztowym spowodowało, iż zachowany został termin, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła spółka A reprezentowana przez radcę prawnego K. [...] P. wnosząc o jej uchylenie, jak i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia, a następnie decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 29 czerwca 2011 r. pomimo upływu 30 dniowego terminu do jego wniesienia, z upływem którego inwestor uzyskał milczącą zgodę na wykonanie robót oraz naruszenie zasad przepisów postępowania administracyjnego, określonych w art. 6, 7, 8, 44, 57 § 5, 105 oraz 107 kpa. W treści skargi przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz powtórzono argumenty zaprezentowane w treści odwołania od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący wskazał, iż przesyłka zawierająca postanowienie o wezwaniu do uzupełnienia braków zgłoszenia została odebrana w dniu [...] sierpnia 2011 r., a więc już po upływie 30 dni, w ciągu których organ miał prawo do działania w sprawie. Co więcej, w skardze podniesiono również, iż brak było jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania doręczenia zastępczego określonego w art. 44 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie utrzymania w mocy sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wykonania budowli lub robót budowlanych, o jakich mowa w ust. 1 powyższego artykułu należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Niewątpliwie dla prawidłowego ustalenia, czy organ wnosząc sprzeciw dochował 30 dniowego terminu konieczne jest w pierwszej kolejności określenie daty jego początkowego biegu, jak również daty, z jaką bieg tego terminu się kończy. W ocenie Sądu początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlanego jest dzień następny po dniu, w którym dokonano skutecznego zgłoszenia, bądź – w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 321/11, LEX 897737; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08, LEX 555017). Jednocześnie dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym sprawę akceptuje bowiem argumentację zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującą, iż konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu", o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, LEX 319717, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, LEX 952938, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1899/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby w istocie trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji. Z tego też względu skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądów zawartych w orzeczeniach wydanych na tle innych stanów faktycznych, które powołał skarżący, a w których to przyjęto, iż skutek prawny wywołuje dopiero doręczenie stronie pisma zawierającego oświadczenie organu. Skutek powyższy następuje już bowiem z momentem nadania sprzeciwu lub postanowienia o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Podobnie za nieskuteczne uznać należało przywołanie przez skarżącego uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009 Nr 1, poz. 1. W sentencji powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "termin 30 dni wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". Mieć bowiem należy na uwadze, że powołane w treści art. 269 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale", wskazuje, że wykładnia zawarta w sentencji uchwały wiąże inne sądy tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia podana w sentencji uchwał, wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne, które zostały wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem" są tym samym pozbawione mocy wiążącej. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych zostało złożone w siedzibie organu w dniu 22 czerwca 2011 r. i zostało uzupełnione pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. (które wpłynęło do Wojewody, a następnie zostało w dniu 30 czerwca 2011 r. przekazane Prezydentowi). Następnie Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia w terminie 10 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie powyższe zostało nadane w dniu [...] lipca 2011 r. Tym samym, zdaniem organów administracji rozstrzygających przedmiotową sprawę, spełniony został warunek określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, polegający na nadaniu przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia postanowienia o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Jak wskazuje analiza przedłożonego w dniu 22 czerwca 2011 r. zgłoszenia inwestor – spółka A działał przez pełnomocnika – S. P. Choć zarówno inwestor, jak i pełnomocnik podali te same adresy do doręczeń, to jednakże fakt umocowania pełnomocnika spowodował daleko idące konsekwencje w sferze procesowej. Cała korespondencja, a więc w tym i rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie, winny bowiem być kierowane do pełnomocnika, co wynika wprost z art. 40 § 2 kpa. W przedmiotowej sprawie organ nie dopełnił powyższego obowiązku adresując przesyłkę pocztową zawierającą postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. jako przesyłkę skierowaną do inwestora. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 40 § 2 kpa nie dopuszcza żadnych wyjątków, co przesądza, iż zgodnie z przyjętą w kpa zasadą oficjalności doręczeń, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Choć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają zakazu doręczania pism także stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika, to jednakże tylko doręczenie pism pełnomocnikowi wywołuje skutki prawne dla prowadzonego postępowania. Stąd w przedmiotowej sprawie wadliwe wskazanie adresata przesyłki pocztowej zawierającej postanowienie o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia spowodowało, że nie mogło dojść do jego skutecznego doręczenia, w tym i doręczenia zastępczego w trybie przewidzianym w art. 44 § 4 kpa. Tym samym nie można uznać aby doszło do skutecznego powiadomienia pełnomocnika inwestora o konieczności uzupełnienia braków formalnych w zgłoszenia. Konsekwentnie nigdy nie zaczął biec termin do ich uzupełnienia, co spowodowało niemożność wydania sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Mieć bowiem należy na względzie, iż bieg zakreślonego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r. terminu, mógł rozpocząć się dopiero od dnia następnego po dniu skutecznego doręczenia postanowienia, w tym skutecznego doręczenia zastępczego, o jakim mowa w art. 44 § 4 kpa. Wadliwe określenie adresata uniemożliwiło jednakże dokonanie skutecznego doręczenia, a w konsekwencje rozpoczęcie biegu powyższego terminy. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy architektoniczno – budowlane wadliwie uznały, iż w sprawie doszło do skutecznego doręczenia nadanego w dniu [...] lipca 2011 r. postanowienia o wezwaniu do uzupełnienia zgłoszenia. Wadliwe skierowanie powyższego postanowienia do inwestora, nie zaś do jego pełnomocnika umożliwiło jednakże wydanie decyzji o sprzeciwie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy są zobowiązane do rozważania zasadności dalszego prowadzenia postępowania, z uwzględnieniem faktu, iż zgodnie z pismem Prorektora uczelni B z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 60 akt administracyjnych) umowa najmu elewacji przedmiotowego budynku została zawarta do dnia [...] października 2011 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Drzazga