II SA/Po 1186/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; oddala skargę Decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r., nr (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), zgłosił sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku położonego przy (...) w P. otrzymanego w dniu (...) czerwca 2011 r. złożonego przez "A" Sp. z o.o. Sp. k. reprezentowanego przez S. P. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r. zgłaszający został zobowiązany do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia w terminie 10 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jednakże inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor – "A" Sp. z.o.o. Sp. k. reprezentowana przez radcę prawnego K. K. – P. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia, a następnie decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia (...) czerwca 2011 r. pomimo upływu 30-dniowego terminu do jego wniesienia, z upływem którego inwestor uzyskał milczącą zgodę na wykonanie robót oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz nienależyte uzasadnienie decyzji. Jak wyjaśniono w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał w dniu (...) czerwca 2011 r. zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Pismem z dnia (...) lipca 2011 r., które zostało doręczone zgłaszającemu w dniu (...) sierpnia 2011 r., a więc już po upływie 30 dni od dnia złożenia zgłoszenia, organ wezwał inwestora do uzupełnienia jego braków, a następnie decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. wniósł sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. W opinii inwestora skuteczne wniesienie sprzeciwu miałoby miejsce, gdyby organ architektoniczno – budowlany w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia doręczył odwołującemu postanowienie o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia lub też sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Dopiero z dniem doręczenia jednego z powyższych rozstrzygnięć zachowany zostałby warunek skuteczności sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Skutku powyższego nie wywołuje natomiast nadanie w tym terminie sprzeciwu w placówce pocztowej. Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżący przytoczył treść orzeczeń sądów administracyjnych konkludując, iż brak doręczenie stronie sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30 dniowego terminu powoduje, że decyzja została jedynie sporządzona, a nie doręczona. W świetle art. 110 kpa dopiero z momentem doręczenie decyzji wiąże ona adresata. Wyjaśniono również, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem materialnym, do którego nie stosuje się przepisu art. 57 § 5 kpa. Tym samym brak doręczenia sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia powoduje, iż mamy do czynienia z "milczącą zgodą" organu na prowadzenie robót budowlanych. W dalszej części odwołania wskazano, że stwierdzenie, iż istotnie sprzeciw został wniesiony z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane powoduje, że organ odwoławczy zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Podniesiono również, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, którymi są zasada pogłębiania zaufania do państwa oraz zasada praworządności. Zdaniem skarżącej Prezydent, wbrew dyspozycji art. 107 § 3 kpa, zaniechał również uzasadnienia swojej decyzji, co uniemożliwia ustalenie, na jakich przesłankach oparto się wydając zaskarżoną decyzję. Wojewoda decyzją z dnia (...) października 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2011 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, iż z analizy akt administracyjnych wynika, iż zgłoszenie prowadzenia robót budowlanych nastąpiło w dniu (...) czerwca 2011 r., a więc 30 dniowy termin dla organu do doręczenia stronie sprzeciwu upłynął bezskutecznie (...) lipca 2011 r. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zachowania terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane konieczne jest wydanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, prawidłowo uznając, iż dokonane w dniu (...) czerwca 2011 r. zgłoszenie wymagało uzupełnienia, wydał w dniu (...) lipca 2011 r. postanowienie, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia, w terminie 10 dni od daty jego odbioru, informując jednocześnie inwestora, iż w przypadku nie uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie zostanie wydana decyzja sprzeciwu. W opinii organu odwoławczego, choć skarżąca wywodzi, iż postanowienie powyższe zostało doręczone w dniu (...) sierpnia 2011 r., to jednakże uznać należało, iż zostało ono skutecznie doręczone w dniu (...) lipca 2011 r. Postanowienie powyższe zostało bowiem nadane w dniu (...) lipca 2011 r., a następnie awizowane w dniu (...) lipca 2011 r. oraz (...) lipca 2011 r. Tym samym doręczenie uznać należało, w świetle art. 44 § 4 kpa, za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o jakim mowa w art. 44 § 1 kpa, a więc z upływem 14 dnia od daty pierwszego awiza. Skuteczne doręczenie postanowienia z dnia (...) lipca 2011 r. w dniu (...) lipca 2011 r. spowodowało przerwanie biegu terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji wydanie decyzji o sprzeciwie w dniu (...) sierpnia 2011 r. oraz nadanie jej w tym samym dniu w urzędzie pocztowym spowodowało, iż zachowany został termin, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła "A" Sp. z o.o. Sp. k. reprezentowana przez radcę prawnego K. K. – P. wnosząc o jej uchylenie, jak i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2012 r. i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia, a następnie decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia (...) czerwca 2011 r. pomimo upływu 30 dniowego terminu do jego wniesienia, z upływem którego inwestor uzyskał milczącą zgodę na wykonanie robót oraz naruszenie zasad przepisów postępowania administracyjnego, określonych w art. 6, 7, 8, 44, 57 § 5, 105 oraz 107 kpa. W treści skargi przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz powtórzono argumenty zaprezentowane w treści odwołania od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący wskazał, iż sam organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, przesyłka została odebrana w dniu (...) sierpnia 2011 r., a więc już po upływie 30 dni, w ciągu których organ miał prawo do działania w sprawie. Co więcej brak było jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania doręczenia zastępczego określonego w art. 44 kpa. Podniesiono również, że organ II instancji inaczej orzekał w tożsamych sprawach, wskazując, że termin 30 dni jest terminem, w jakim postanowienie o uzupełnieniu braków formalnych zgłoszenia lub sprzeciw muszą zostać doręczone stronie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie utrzymania w mocy sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wykonania budowli lub robót budowlanych, o jakich mowa w ust. 1 powyższego artykułu należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Niewątpliwie dla prawidłowego ustalenia, czy organ wnosząc sprzeciw dochował 30-dniowego terminu konieczne jest w pierwszej kolejności określenie daty jego początkowego biegu, jak również daty, z jaką bieg tego terminu się kończy. W ocenie Sądu początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlanego jest dzień następny po dniu, w którym dokonano skutecznego zgłoszenia, bądź – w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 321/11, LEX 897737; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08, LEX 555017). Jednocześnie dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym sprawę akceptuje bowiem argumentację zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującą, iż konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu", o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, LEX 319717, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, LEX 952938, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1899/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby w istocie trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji. Z tego też względu skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądów zawartych w orzeczeniach wydanych na tle innych stanów faktycznych, które powołał skarżący, a w których to przyjęto, iż skutek prawny wywołuje dopiero doręczenie stronie pisma zawierającego oświadczenie organu. Skutek powyższy następuje już bowiem z momentem nadania sprzeciwu lub postanowienia o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Podobnie za nieskuteczne uznać należało przywołanie przez skarżącego uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009 Nr 1, poz. 1. W sentencji powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "termin 30 dni wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". Mieć bowiem należy, że powołane w treści art. 269 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale", wskazuje, że wykładnia zawarta w sentencji uchwały wiąże inne sądy tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia podana w sentencji uchwał, wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne, które zostały wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem" są tym samym pozbawione mocy wiążącej. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych zostało złożone w siedzibie organu w dniu (...) czerwca 2011 r. (prezentata na zgłoszeniu – k. 1 akt administracyjnych). Bieg terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane rozpoczął się więc z dniem (...) czerwca 2011 r. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia w terminie 10 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie powyższe zostało nadane w dniu (...) lipca 2011 r. Tym samym organ spełnił warunek określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nadając przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia postanowienia o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Za bezzasadne uznać należy tym samym twierdzenia skarżącej, jakoby doszło do "milczącej zgody" organu poprzez brak doręczenia jej, w terminie 30 dni sprzeciwu lub postanowienia. Niezależnie od powyższych ustaleń wskazać należy, że nadana w dniu (...) lipca 2011 r. przesyłka został awizowana w dniu (...) lipca 2011 r. oraz (...) lipca 2011 r. (k. 15 akt administracyjnych). W opinii organu II instancji, należało wobec powyższego uznać, iż doręczenie postanowienia miało miejsce czternastego dnia od daty pierwszego awizo, a więc jeszcze przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia. Stanowisko powyższe uznać należy za prawidłowe. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący regulują problematykę doręczanie pism w toku postępowania. Jednym ze sposobów doręczenia jest tzw. doręczenie zastępcze przewidziane w art. 44 kpa, które ma zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia pism w sposób określony w art. 42 i 43 kpa (w przypadku osób fizycznych) oraz art. 45 kpa (w przypadku jednostek organizacyjnych). I tak, zgodnie z art. 44 § 1 pkt. 1 kpa w przypadku doręczenia pisma przez pocztę w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany powołanymi powyżej przepisami poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Równocześnie zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa), zaś w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). Co niezwykle istotne, na podstawie art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 powyższego artykułu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Oznacza to, że spełnienie warunków określonych w art. 44 kpa powoduje skutek w postaci stwierdzenia doręczenia decyzji. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano, przesyłka zawierająca postanowienie była dwukrotnie awizowana i nie została odebrana w terminie 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. W przedmiotowej sprawie okres ten mijał z dniem (...) lipca 2011 r. (organ II instancji błędnie wskazał na datę (...) lipca 2011 r.), a więc jeszcze przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż przesyłka została jej wydana w dniu (...) sierpnia 2011 r. nie ma przy tym wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego. Mieć bowiem należy na względzie, iż adresat może odebrać pismo po upływie określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego terminu, niemniej jednak dzień faktycznego odbioru pisma po tym terminie nie będzie dla niego datą doręczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Ke 431/08, LEX 528045). Późniejsze doręczenie decyzji do rąk adresata stanowi bowiem fakt, który nie czyni nieskutecznym doręczenia decyzji w myśl powołanych powyżej przepisów kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 1999 r., sygn. akt V SA 1880/98, LEX 49422). W konsekwencji uznać należało, iż postanowienie o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia zostało dokonane przed upływem 30 dni od daty wniesienia zgłoszenia. Za niezasadne uznać należy podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierała uzasadnienie wskazujące na podstawę zgłoszenia sprzeciwu, zaś skarżącej umożliwiono czynny udział w postępowaniu. Również okoliczność, jakoby w innych sprawach organy orzekały inaczej, niż w sprawie będącej przedmiotem skargi, nie może być rozpatrywana w kategoriach naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie sprawa będąca przedmiotem skargi i sąd administracyjny nie jest władny do dokonanie ocen działań organów podjętych w innych sprawach administracyjnych. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy architektoniczno – budowlane prawidłowo zgłosiły sprzeciw od dokonanego zgłoszenia prowadzenia robót budowlanych z uwagi na nie uzupełnienie przez inwestora zgłoszenia o żądane dokumenty. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.