II SA/Po 1200/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2014 r. wniosku P. G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] 2013 r. w sprawie ze skargi P.G. na orzeczenie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] 2013 r. /-/ Wiesława Batorowicz W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2013 r. uzupełniającym skargę na orzeczenie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu (dalej: WKWP w Poznaniu) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] P. G., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu I instancji w sprawie kary dyscyplinarnej. Uzasadniając wniosek skarżący wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, WKWP w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zmienił rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] 2013 r. Komendanta Miejskiego Policji w P. (dalej: KMP w P.) i ustalił datę obniżenia dodatku służbowego na dzień 15 grudnia 2013 r., przy czym dodatek służbowy został obniżony na stałe o 20%, a podstawą obniżenia było ukaranie policjanta zaskarżonym orzeczeniem dyscyplinarnym. Skarżący podniósł, że zaskarżony akt, powodując znaczną szkodę, wywarł już w stosunku do niego bardzo niekorzystne skutki i zachodzi niebezpieczeństwo ich pogłębienia. W uzupełnieniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej (pismo z dnia 23 stycznia 2014 r.) skarżący podniósł, że dodatek służbowy został obniżony na stałe, "a nie tylko na okres trwania kary nagany", co powoduje obniżenie pensji o 65 zł miesięcznie. Podniósł, że w lutym 2014 r. zostanie również obniżona jego nagroda roczna za 2013 r. o 20%, co przekłada się na kwotę 600 zł. Stwierdził, że w związku z postępowaniem dyscyplinarnym przez cały 2013 r. nie otrzymał żadnych uznaniowych nagród ani dodatków ruchomych, a w porównaniu do innych policjantów zajmujących równorzędne stanowiska nie otrzymał nagród w wysokości kilku tysięcy złotych. Ponadto w związku z tym postępowaniem nie otrzymał awansu służbowego i został dwukrotnie bezpodstawnie zdegradowany na niższe stanowisko służbowe, co przekłada się na kilkaset złotych miesięcznie mniej, niż gdyby awansował. Zarzucił przełożonym, że obeszli prawo, dwukrotnie karząc go za ten sam czyn i poza formalnie wymierzoną karą nagany dodatkowo powierzyli mu obowiązki służbowe na niższym stanowisku, wskutek czego odczuwa skutki finansowe na dwóch płaszczyznach: w zakresie obniżonego dodatku służbowego i nagrody rocznej oraz w zakresie pomijania go w awansach, nagrodach i dodatkach przez cały ubiegły rok. Ujemny skutek finansowy za rok 2013 oszacował na kwotę około 5-8 tys. zł, natomiast za rok 2014 w styczniu oszacował szkodę na kwotę blisko 1 000 zł i w tym zakresie nadal będzie "karany finansowo". Oszacował ponadto, że jeszcze co najmniej przez 6 miesięcy będzie doświadczał negatywnych konsekwencji ukarania dyscyplinarnego, co przełoży się na kwotę kilku tysięcy złotych. Obniżenie dodatku rodzi dla niego trudne i nieodwracalne skutki ponieważ obowiązujące przepisy uniemożliwiają przywrócenie dodatku do kwoty wcześniej posiadanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przez co należy rozumieć sytuację, gdy szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa) nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Należy podkreślić, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania zaistnienia jednej z przesłanek uzasadniających wydanie postanowienia o wstrzymaniu aktu lub czynności. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Wnioskujący musi dokładanie przytoczyć okoliczności, które przemawiają za uwzględnieniem jego wniosku, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i negatywnych skutków zależy orzeczenie Sądu (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OZ 201/2005 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt FZ 496/2004 – orzeczenie powołane m.in. w postanowieniu NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II GZ 669/13, dostępnym jw.). Przesłanki wyrządzenia znacznej szkody zdefiniowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. sygn. akt GZ 138/04, wskazują, że chodzi o taką szkodę (majątkową czy niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Na tym tle uznaje się również, że co do zasady powołane przesłanki nie będą miały zastosowania w przypadku należności pieniężnej, która w razie uwzględnienia skargi zostanie zwrócona skarżącemu, nie czyniąc co do zasady nieodwracalnego skutku w sferze materialnej skarżącego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 18/11, LEX nr 992318; z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 385/11, LEX nr 1137945; z dnia 14 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FZ 304/12, LEXnr 1137799; z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 404/12, LEX nr 1137654) – orzeczenia powołane za WSA w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 19/13, dostępnym jw.). W ocenie Sądu w przedmiotowym wniosku (wraz z jego uzupełnieniem) skarżący nie wskazał tego rodzaju okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a instytucji ochrony tymczasowej. Odnosząc się do motywów wniosku wskazać należy, że obniżenie dochodów (środków utrzymania) w postaci zmiany wysokości uposażenia zasadniczego i dodatków stałych o kwotę 65 zł miesięcznie – w wyniku obniżenia dodatku służbowego – oraz spodziewane obniżenie nagrody rocznej o 20% nie wypełnia przesłanek skutkujących wydaniem postanowienia o żądanej przez stronę treści, bowiem sytuacja skarżącego nie stanowi jednoznacznie naświetlonych okoliczności uzasadniających stwierdzenie [...] po stronie skarżącego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z treścią art. 135o ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) przełożony dyscyplinarny, po uprawomocnieniu się orzeczenia lub postanowienia, niezwłocznie wykonuje orzeczoną karę. Z kolei stosownie do treści art. 135o ust. 1 tej ustawy orzeczenie lub postanowienie staje się prawomocne: 1) z upływem terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, jeżeli go nie wniesiono, 2) w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy. Oznacza to, że w przypadku wniesienia w przepisanym terminie odwołaniu od orzeczenia I instancji nie podlega ono wykonaniu. Natychmiastowemu wykonaniu podlega natomiast kara wymierzona w orzeczeniu organu II instancji, które jest ostateczne. Obniżenie nagrody rocznej za dany rok kalendarzowy następuje na podstawie art. 110 ust. 5 powołanej ustawy m.in. w razie naruszenia dyscypliny służbowej stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym (pkt 2). Obniżenie, o którym mowa w ust. 5, może nastąpić w granicach od 20% do 50% (ust. 6). Natomiast zgodnie z treścią § 8 ust. 8 pkt 1 i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) dodatek funkcyjny obniża się, a dodatek służbowy może być obniżony (przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6), w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną; wysokość obniżenia wynosi od 20 do 50% otrzymywanej stawki. Z treści wyżej przytoczonych przepisów wynika, że obniżenie dodatku funkcyjnego lub służbowego, a także nagrody rocznej może mieć różny wymiar, przy czym obniżenie dodatku służbowego nie jest obligatoryjne. Okoliczność wymierzenia kary dyscyplinarnej stanowi zatem podstawę do obniżenia dodatków i nagrody rocznej, jednakże ewentualne obniżenie może nastąpić w drodze wydania odrębnych indywidualnych aktów skutecznych ex nunc (na przyszłość) – rozkazów personalnych opartych na poszczególnych przepisach ustawy o Policji i właściwego rozporządzenia wykonawczego. W przypadku zaś wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie organu w takich sprawach (będących sprawami ze stosunków służbowych – stosunków administracyjnoprawnych, dla których kontroli właściwa jest droga sądowoadministracyjna), skarżący będzie mógł wystąpić do sądu z wnioskiem o wstrzymanie jego wykonania, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2381/13 – dostępne jw.). W rozpoznawanej sprawie nie występuje przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Samo orzeczenie dyscyplinarne bezpośrednich negatywnych skutków w sferze finansowej skarżącego nie wywołuje, a ewentualne uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego orzeczenia spowoduje, że od dnia wyroku przestanie ono obowiązywać, a policjant od tego momentu znajdzie się znów w takiej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawał w przed dniem zaskarżonego orzeczenia. Należy również zauważyć, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia odpadnie przesłanka obniżenia dodatku funkcyjnego, o której mowa w § 8 ust. 8 pkt 1 powoływanego wyżej rozporządzenia, co umożliwi jego przywrócenie we wcześniej otrzymywanej wysokości. Ponadto w razie uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego, na podstawie którego zostały wydane inne rozstrzygnięcia indywidualne w zakresie uposażenia policjanta, będą zachodziły podstawy do wznowienia postępowania w sprawach dotyczących obniżenia wysokości składników uposażenia oraz nagrody rocznej. W dalszej konsekwencji skarżący będzie mógł uzyskać w ten sposób restytucję utraconego uposażenia wraz z ewentualnymi odsetkami. Natomiast w razie stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego skarżący będzie mógł wystąpić do właściwego organu o wypłatę tej części wynagrodzenia, której nie uzyskał wskutek obniżenia dodatków do uposażenia i nagrody rocznej. W takiej sytuacji nie można zatem stwierdzić, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia może wywołać trudne i nieodwracalne skutki. Ponadto trzeba zauważyć, że skarżący nie wykazał w dostateczny sposób, jak obniżenie wypłacanego dodatku służbowego i spodziewane obniżenie nagrody rocznej wpłynie na jego całościową sytuację materialną i czy grozi wyrządzeniem znacznej szkody. W szczególności nie odniósł szacunkowych kwot straty wynikającej z obniżenia wypłacanego dodatku oraz nieotrzymania uznaniowych nagród i dodatków oraz spodziewanego obniżenia nagrody rocznej do swojej rzeczywistej sytuacji majątkowej. Innymi słowy, nie wykazał jaki jest faktyczny skutek wykonania zaskarżonej decyzji na płaszczyźnie jego sytuacji majątkowej – czy zmniejszony dochód przekłada się na niebezpieczeństwo poniesienia znacznej i trudnej do naprawienia szkody. Co się tyczy ewentualnego nieformalnego doprowadzenia do faktycznego stanu podwójnego ukarania wnioskodawcy nie tylko formalnie karą dyscyplinarną nagany, ale również nieformalnie poprzez powierzenie mu obowiązków służbowych na niższym stanowisku, stwierdzić należy, że zarzuty te dotyczą kwestii podległości służbowej i jej konsekwencji w zakresie powierzanych skarżącemu zadań, wobec czego wymyka się ocenie Sądu. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wskutek i w okresie ewentualnego wstrzymania wykonalności zaskarżonego orzeczenia przełożeni wyznaczaliby skarżącego na wyższe, lepiej płatne stanowiska. Wstrzymanie wykonalności decyzji dotyczy ze swej istoty skutków materialnych, nie stanowi natomiast skutecznego narzędzia do oddziaływania wyłącznie na sferę psychiczną przełożonych policjanta. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2511/12 (orzeczenie dostępne jw.) stwierdził, że rozstrzygnięcia służbowe dotyczące oceny policjanta z punktu widzenia posiadanych przez niego kwalifikacji nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Sąd ocenia działalność organów administracji, kierując się tylko kryterium legalności, wobec czego ocena działania przełożonych służbowych policjanta z punktu widzenia celowości byłoby nieuprawnioną ingerencją sądu administracyjnego w działalność organów Policji. W zakresie wykorzystania potencjału, kwalifikacji i umiejętności podległych im funkcjonariuszy organy Policji są autonomiczne i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W tej sytuacji należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia (i poprzedzającego je orzeczenia organu I instancji) nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które wynikałoby z wykonania zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ Wiesława Batorowicz