II SA/Po 1204/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2011roku Nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 30 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 Nr 243 poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zgłosił sprzeciw od zgłoszenia przekazanego Przez Wojewodę Wielkopolskiego pismem z dnia 13 lipca 2011 roku, wykonania robót budowlanych określonych jako montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym oraz z oświetleniem przy ul. [...] w [...], otrzymanego w dniu 8 lipca 2011 roku złożonego przez spółkę A. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 roku zgłaszający został zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Inwestor jednakże w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor – spółka A reprezentowana przez radcę prawnego K.[...]P. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5 oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem pomimo upływu 30-dniowego terminu do jego wniesienia, z upływem którego inwestor uzyskał milczącą zgodę na wykonanie robót oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz nienależyte uzasadnienie decyzji. Jak wyjaśniono w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał w dniu 8 lipca 2011 roku zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 roku, które zostało doręczone zgłaszającemu w dniu 09 sierpnia 2011 roku, a więc już po upływie 30 dni od dnia złożenia zgłoszenia, organ wezwał inwestora do uzupełnienia jego braków, a następnie decyzją z dnia [...] 2011 roku wniósł sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. W opinii inwestora skuteczne wniesienie sprzeciwu miałoby miejsce, gdyby organ architektoniczno - budowlany w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia doręczył odwołującemu postanowienie o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia lub też sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Dopiero z dniem doręczenia jednego z powyższych rozstrzygnięć zachowany zostałby warunek skuteczności sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Skutku powyższego nie wywołuje natomiast nadanie w tym terminie sprzeciwu w placówce pocztowej. Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżący przytoczył treść orzeczeń sądów administracyjnych konkludując, iż brak doręczenia stronie sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30 dniowego terminu powoduje, że decyzja została jedynie sporządzona, a nie doręczona. W świetle art. 110 Kpa dopiero z momentem doręczenie decyzji wiąże ona adresata. Wyjaśniono również, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem materialnym, do którego nie stosuje się przepisu art. 57 § 5 Kpa. Tym samym brak doręczenia sprzeciwu w terminie 30 dniu od dnia dokonania zgłoszenia powoduje, iż mamy do czynienia z "milczącą zgodą" organu na prowadzenie robót budowlanych. W dalszej części odwołania wskazano, że stwierdzenie, iż istotnie sprzeciw został wniesiony z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane powoduje, że organ odwoławczy zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Podniesiono również, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, którymi są zasada pogłębiania zaufania do państwa oraz zasada praworządności. Zadaniem skarżącej Prezydent, wbrew dyspozycji art. 107 § 3 Kpa, zaniechał również uzasadnienia swojej decyzji, co uniemożliwia ustalenie, na jakich przesłankach oparto się wydając zaskarżoną decyzję. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2011 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 roku. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, iż z analizy akt administracyjnych wynika że, zgłoszenie spółki A z dnia 4 lipca 2011 roku w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na terenie położonym przy ul. [...] w [...], podpisane przez pełnomocnika Pana S. P. wpłynęło 8 lipca 2011 roku do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu (pomimo zaadresowania wniosku do Urzędu Miasta w P., Wydziału Urbanistyki i Architektury). Wobec czego na podstawie art. 65 § 1 Kpa zostało niezwłocznie przekazane do właściwego organu. Organ I instancji słusznie uznając, iż zgłoszenie wymaga uzupełnienia w dniu [...] lipca 2011 roku wydał w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie, którym nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wskazane w nim braki, w terminie 7 dni od daty jego odbioru, informując, iż w przypadku nie uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie zostanie wydana decyzja sprzeciwu. W związku z niemożnością doręczenia przesyłki adresatowi przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni we właściwej placówce pocztowej oraz pozostawiono informację adresatowi o możliwości jej odbioru. Ze zwrotki wynika, że postanowienie zostało odebrane w dniu 9 sierpnia 2011 roku (karta nr 33 w aktach organu I instancji). Mając na uwadze datę wpływu zgłoszenia 8 lipca 2011 roku oraz nadania postanowienia w urzędzie pocztowym 19 lipca 2011 r. trudno zarzucić organowi I Instancji przewlekłość w postępowaniu. Organ wydał postanowienie w terminie 11 dni od daty zgłoszenia. Wydanie postanowienia z [...] lipca 2011 roku, które skutecznie zostało inwestorowi doręczone w dniu 9 sierpnia 2011 roku przerwało bieg terminu na wniesienie sprzeciwu, który biegnie od dnia upływu terminu na uzupełnienie braków. W badanej sprawie termin na uzupełnienie braków upływał z dniem 16 sierpnia 2011 roku (7 dni od daty odbioru), stąd decyzja sprzeciwu z dnia [...] 2011 roku została wydana z zachowaniem terminu wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Argument skarżącej jakoby decyzja nie została dostarczona stronie postępowania również w ocenie instancji odwoławczej nie zasługiwał na uwzględnienie. Analiza akt organu I instancji wskazuje, że pismo inwestora z dnia 18 sierpnia 2011 roku (nadane na poczcie w dniu [...] 2011 roku) dotyczące cofnięcia Panu S. P. pełnomocnictwa z dnia 10 czerwca 2011 roku zostało wysłane po upływie 7 dniowego terminu do uzupełnienia zgłoszenia, co pozwala stwierdzić, iż decyzja sprzeciwu została odpowiednio dostarczona stronie postępowania. Następnie organ powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 20 stycznia 2011 roku sygn. II OSK 105/10, z dnia 21 kwietnia 2009 roku sygn. II OSK 574/08, z dnia 12 grudnia 2006 roku sygn. II OSK 79/06) w których wskazano, iż dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi wniesienia sprzeciwu nadać podobną treść jak wniesienie odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie, faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru wysłanej korespondencji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła spółka A wnosząc o jego uchylenie, jak i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 roku i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 30 ust. 2 i 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ I instancji wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku do uzupełnienia braków zgłoszenia, a następnie decyzję, że wnoszący sprzeciw do zgłoszonych robót nie naruszył 30-dniowego terminu, a tym samym błędne uznanie, iż organ mimo upływu 30-dniowego terminu, nie utracił prawa do działania w sprawie. Skarżący zarzucił również naruszenie zasad postępowania określonych przepisami art. 6, 7, 8, 10 57 § 5, 105 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego, a także pozbawienie inwestycyjnego udziału w postępowaniu poprzez wydanie decyzji, mimo złożenia przez stronę wniosku o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy zdnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie utrzymania w mocy sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wykonania budowli lub robót budowlanych, o jakich mowa w ust. 1 powyższego artykułu należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Niewątpliwie dla prawidłowego ustalenia, czy organ wnosząc sprzeciw dochował 30-dniowego terminu konieczne jest w pierwszej kolejności określenie daty jego początkowego biegu, jak również daty, z jaką bieg tego terminu się kończy. W ocenie Sądu początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawa budowlanego: 1.) jest dzień następny po dniu, w którym dokonano skutecznego zgłoszenia, bądź – w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, 2.) dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, 3.) albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 321/11, LEX 897737; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08, LEX 555017). Jednocześnie dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym sprawę akceptuje bowiem argumentację zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującą, iż konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu", o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, LEX 319717, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, LEX 952938, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1899/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby w istocie trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji. Z tego też względu skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądów zawartych w orzeczeniach wydanych na tle innych stanów faktycznych, które powołał skarżący, a w których to przyjęto, iż skutek prawny wywołuje dopiero doręczenie stronie pisma zawierającego oświadczenie organu. Skutek powyższy następuje już bowiem z momentem nadania sprzeciwu lub postanowienia o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Podobnie za nieskuteczne uznać należało przywołanie przez skarżącego uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009 Nr 1, poz. 1. W sentencji powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "termin 30 dni wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". Mieć bowiem należy na uwadze, że powołane w treści art. 269 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale", wskazuje, że wykładnia zawarta w sentencji uchwały wiąże inne sądy tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia podana w sentencji uchwały, wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne, które zostały wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem" są tym samym pozbawione mocy wiążącej. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych zgłoszenie spółki A z dnia 4 lipca 2011 w sprawie wykonania robot budowlanych wpłynęło do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 8 lipca 2011 roku i zostało zgodnie z art. 65 § 1 Kpa przekazane do właściwego organu tj. Urzędu Miasta P., Wydziału Urbanistyki i Architektury. Bieg terminu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, rozpoczął się więc z dniem 9 lipca 2011 roku. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 roku znak [...] nałożył na inwestora na podstawie art. 30 ust 2 Prawa budowlanego, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. Postanowienie powyższe zostało nadane w urzędzie pocztowym na adres pełnomocnika skarżącego S. P. (pełnomocnictwo przy zgłoszeniu) w dniu 19 lipca 2011 roku zgodnie z datownikiem placówki nadawczej na zwrotnym postanowieniu odbioru (k: 33aa). Tym samym organ spełnił warunek określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, nakładając przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia, na inwestora obowiązek uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że przesyłka zawierająca postanowienie do uzupełnienia zgłoszenia została odebrana przez skarżącego w dniu 9 sierpnia 2009r. Siedmiodniowy termin do uzupełnienia zgłoszenia, upłynął zatem bezskutecznie z dniem 16 sierpnia 2011 roku. Gdyby nawet przyjąć, iż już wcześniej doszło do zastępczego doręczenia w trybie art. 44 Kpa przedmiotowej przesyłki skarżącemu, to mogło to nastąpić najwcześniej w dniu 2 sierpnia 2011 roku, zważywszy, że pismo zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 19 lipca, a brak jest na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacji o dacie pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej. W tym przypadku bezskuteczny upływ siedmiodniowego terminu do uzupełnienia zgłoszenia, nastąpił z dniem 9 sierpnia 2011 roku. Decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu z dnia [...] 2011 roku Nr [...] została nadana w urzędzie pocztowym na adres pełnomocnika skarżącego w dniu 22 sierpnia 2011 roku (datownik placówki nadawczej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru k: 35aa). W każdym zatem przypadku licząc od dnia następnego po dniu 16 sierpnia 2011 roku lub 9 sierpnia 2011 roku tj. od dnia następnego po bezskutecznym upływie terminu do uzupełnienia zgłoszenia, wniesienie przez organ sprzeciwu w drodze decyzji, nastąpiło z zachowaniem trzydziestodniowego terminu o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, skora decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 roku została nadana w placówce pocztowej na adres pełnomocnika skarżącego w dniu 22 sierpnia 2011 roku. Należy przy tym wskazać, iż pismo o cofnięciu pełnomocnictwa S. P. wpłynęło do organu w dniu 23 sierpnia 2011 roku, a zatem organ I instancji nadając decyzję w dniu 22 sierpnia 2011 roku na adres umocowanego pełnomocnika skarżącego, działał prawidłowo. Co zaś się tyczy, podniesionych przez skarżącego zarzutów, iż zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana z naruszeniem art. 10 Kpa, należy stwierdzić iż zawiadomieniem z dnia 13 października 2011 roku doręczonym skarżącemu w dniu 19 października 2011 roku organ odwoławczy poinformował pełnomocnika skarżącego w trybie art. 10 Kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni i dopiero po upływie tego terminu wydał zaskarżoną decyzję. Trudno w tych warunkach podzielić zarzuty skarżącego, że organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu z tego powodu, że terminu tego nie przedłużył na wniosek strony. Skarżący nie wskazał przy tym żadnych dowodów czy zarzutów z których, w związku z nieprzedłużeniem terminu do zapoznania się z aktami sprawy, skarżący nie mógł skorzystać, a które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, uznać należy zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.